公开决心不够成打破信息壁垒最大挑战

2016年政务公开工作要点建立在更深刻的认识上,也就是信息公开、数据开放是与政府改革、民生建设、政府自身建设紧密相连的,不能割裂。
　　现在的政府信息数据大都处于孤岛或者说碎片化的状态,在未来一段时间,政府部门之间需要打通信息隔离,把孤岛联结起来,这是政府管理层面一个非常重要的任务。打破信息壁垒最大的挑战是认识和决心不够

　                                                                                                                                                                                        记者　　赵丽    实习生　王玉风　
　　“目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里,‘深藏闺中’是极大浪费。”在近日召开的全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上,李克强总理以这句形象的比喻,点出了政府数据方面的突出问题。
　　李克强说,过去较长时期一些地方和部门的信息化建设各自为政,形成“信息孤岛”和“数据烟囱”,严重制约政府效能提升,给企业群众办事创业造成很大不便。必须下决心打通数据壁垒,实现各部门、各层级数据信息互联互通、充分共享。
　　随着政府信息公开条例的施行,“政务”正在走向透明化,“公开”也渐成常态化。
　　不过,也正如总理所言,在现实中,不同的人对“公开”的认识仍有深浅之分,“公开”的做法仍有高下之差,“公开”的效果因而也就有了好坏之别。一些地方,对“谈公开”顾虑重重,造成了大量的信息迟滞和不对称。

信息公开“升级版”
　　今年4月,国务院办公厅发布了2016年政务公开工作要点。在比对2015年与2016年的要点后,《法制日报》记者注意到这样的变化:与以往根据重点领域进行信息分类不同,在2016年的工作要点中,改为根据围绕深化改革推进公开、围绕促进经济发展推进公开、围绕民生改善推进公开三个方面分类,在提出的15项大要求中,出现了5个“新”领域。
　　在中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波看来,这样的新增是“应时而为”,“主要就是为促进经济市场监管服务”:
　　推进市场监管公开透明——为了打破市场壁垒,加强市场监管；
　　推进政务服务公开——强调为民所用,实现公民生活的便利化,让老百姓享受信息化的成果,让信息公开有信息能够服务于百姓生活；
　　推进市场准入负面清单公开——王敬波将准入负面清单公开同样归纳为一种监管方式,原因是,此举实际上是为厘清政府和社会的关系,让法无授权不可为的问题得到解决,对于老百姓来说就是为了避免政府更多地干预市场,有利于社会和市场对政府的监督。
　　另外两个“新”,则是推进减税降费信息公开、推进国有企业运营监管信息公开。
　　“流通领域的资源配置涉及到市场要素到底怎么分配,市场改革一个很重要的要求就是要让市场在资源配置中发挥一定的作用。在这个过程中,政府也要进行一定程度上的监管,所以这些信息无论是市场信息还是政府信息,如果不公开或者公开程度不够,大家获取不均衡的话就会导致资源配置的浪费,导致市场不公平。另外,公开还可以防止腐败。”北京大学公众参与研究与支持中心主任王锡锌说。
　　“升级版的信息公开要点”,这是王敬波对2016年政务公开工作要点的评价。
　　如何“升级”?王敬波首先向记者解释了她概念中的“政府信息公开”:“政府信息公开绝非单纯信息发布这样一项简单的专门性工作,实际上涉及全领域,首先是涉及整个行政机关,包括公权力的运行；其次是涉及行政管理的全过程,涉及立项、审批、许可、处分、处罚等；第三个涉及到全口径,就是整个公权力运行的所有行政行为的每个阶段都涉及信息公开问题。”
　　正因这样的全覆盖,所以王敬波将推进信息公开分为两个方面——既要推进简单领域的,从纵向推进,其中包括老百姓比较关注的问题,“2016年的公开要点则是建立在更深刻的认识上,也就是信息公开、数据开放是与政府改革、民生建设、政府自身建设紧密相连的,不能割裂。这两个方面都重要,要根据不同时期、根据信息公开推进的阶段性来看待这种变化”。
　　对于这样的评价,王锡锌持赞同观点,他认为,政府信息公开到了一个新阶段,“过去,公开只是一种权利的开放,是为公开而公开,更多的是要求保证公开这种权利,不管有没有用都要公开”。
　　在目前这样的信息社会,王锡锌将信息称为一种资源,其对公开的要求也更多,比如要有目的、要通过信息公开撬动市场信息的更充分运用等,“公开的作用更多的是缩短政府管理与公众需求的距离,使民生的需求得到反映”。
　　同时,现阶段的政府信息公开,还有一个特点是将信息公开与大数据开放结合在一起,“大数据开放肯定是更高的要求,而且要求在数据上怎么去提升效用和效益。”王锡锌说。
　　对于2016年政务公开工作要点的变化,王锡锌认为,其与国务院简政放权转变政府职能以及建设服务型政府的目标是一致的,“每年的公开要点都是根据政府工作的核心要点有针对性的涉及,比如民众要求突出的问题,另一个就是政府改革设定的一些目标,以公开作为一个杠杆来进一步推动职能改革”。

信息为何“藏闺中”
　　的确,在从中央到地方不断掀起的简政放权浪潮中,信息公开正在起到不可替代的作用,王敬波将其形容为“重要的枢纽”。
　　“简政放权涉及到权力清单、责任清单的梳理、公开,进一步促进改革措施的落地必然需要一些具体的制度,信息公开在这个过程中能促进制度的落地。同时,通过公开可以检验改革措施的效果,避免改革空转。从民生建设上来说也是一样的,强调信息为民所用,服务百姓生活。”王敬波说,公共权力的运行、公共资源的分配,这是涉及国家公共权力的两个重要方面。在公共资源的分配问题上,信息公开可以避免国有资源流失,也可以让国有资源的配置更科学、更合理。
　　既然如此重要,为何总理在2016政务公开工作要点公布一个月之后,给出“深藏闺中”这样的评价?
　　“这样的比喻不为过”,国家行政学院电子政务专家委员会副主任汪玉凯教授认为“很准确”。
　　常说的“公开是原则,不公开是例外”,在一些地方却搞成“公开是例外,不公开是原则”；
　　一些地方政府自作主张,人为限定哪些信息可以公开哪些信息不能公开。
　　对于上述一些地方政府的做法,汪玉凯给出的评价是“从法理上都站不住脚”“问题比较严重”。
　　“我们虽然一直在推进政府信息公开,包括出台政府信息公开条例,但是大数据的概念并没有提出来,而且政府信息公开也受到一些干扰和限制。总而言之,过去在政府信息公开方面存在观念障碍、制度障碍、机制障碍,直接导致信息不能公开、数据不能共享。”汪玉凯说,需要注意的是,“不公开不代表不想公开,因为很多腐败行为都是通过暗箱操作进行的,那么整个信息公开透明后,对于他们会有限制和影响。
　　对此,王锡锌则直指懒政庸政,“公开是要做很多的事,要建信息平台、及时引入新技术,公开是要及时动态公开,必须要进行技术的改造升级,进行大量的信息生产。现在一些官员是多一事不如少一事,懒政庸政不作为非常严重。第二个原因就是信息的不公开导致信息不对称”。
　　而另一个现实是,对于不履行公开义务的责任追究却是弱项。
　　曾参与政府信息公开条例起草的业内专家回忆,“我们给政府信息公开条例专设第四章规定保障措施,大约有10项左右的政府信息公开制度运行的监督与保障措施,目前的情况表明,规定得再好,不落实也没有办法,各级官员天然趋向不公开,保障措施能否落实,决定了下一步政府信息公开的成效”。
　　“不可否认,信息公开中的责任追究落实的不好,一个因为很多地方没有相关机构,第二因为一些地方没有专职人员,水平较低,第三是没有专门的经费保障,第四就是信息壁垒仍然存在。”王敬波说。
　　对此,王敬波提出,提高信息公开的立法层级,以此来保障“公开为原则”的落实,“现实中如果一个法的位阶比较低,难以实现其目的。另外,目前的制度中没有豁免原则,要实现‘公开为原则,不公开为例外’,必须对那些模糊地带有豁免,这在很多国家都有规定,公务员如果不是出于恶意或者出现重大过失,把本不该公开的信息公开了,实际上是免责的,也就是免除公务员的后顾之忧,因为对公务员来说,可能更倾向于保密,保密更保险一些”。

打破壁垒看决心
　　在推进信息公开的过程中,不少人将政府部门之间的壁垒视为最大“拦路虎”。每个部门都掌握各自领域最权威的信息,稳步推进政府数据共享开放,首先就需要打通政府部门之间的阻碍,让数据在政府部门之间自由流动。
　　对此,汪玉凯认为,过去政府部门没有形成相关的规范,也没有形成这样的传统。所以说,部门壁垒不打破的话,信息共享很难进行,“只有建立政府部门之间的信息共享机制之后,这个问题才能解决”。
　　“这是一个难题,但是未必是最大的难题。”王锡锌认为,现在的政府信息数据大都处于孤岛或者说碎片化的状态,导致政府管理一个很重要的特点就是多部门之间进行协作,“在未来一段时间,政府部门之间需要打通信息隔离,把孤岛联结起来,这是政府管理层面一个非常重要的任务”。
　　在王锡锌看来,这个任务并不难,归根结底就是电子政务,“电子政务进行了十多年,起步甚至早于电子商务。在我国电子商务已处于国际领先地位的今天,电子政务的水平却很低。做好这件事情,首先要政府首长下决心,党委支持,因为部门之间之所以不愿意分享信息,背后都是想搞权力中心主义。第二,技术上要不断动态升级。第三是要引进社会化的信息集成体制”。
　　王锡锌认为,打破信息壁垒最大的挑战并非没有条件解决,而是认识和决心不够。
　　他建议,应该“通过自上而下的政绩考核、自下而上公众参与形成的推力,建立责任追究制度带来的压力,共同把政府信息公开推入良性的轨道”。
　　或许基于上述问题,在总理眼中,部门壁垒目前造成的信息资源“浪费”是“极大的”。
　　对此,王锡锌是这样解释的,按照过去政府信息公开的要求,更多强调了信息公开作为一种行政机关的义务,指向的是知情权。但是作为资源来说,这些信息如果能在全社会不同主体间分享,公众都可获取的话,会大大降低社会交易的成本,从而大幅度提升各种资源配置的效用。
　　“从这个意义上来说,不公开就不仅仅是不履行信息公开的义务,从经济的角度来说造成了资源的巨大浪费。而且信息、数据还有一个很重要的特点,时间性非常强,如果不公开或者延迟公开,或在公开方面、分享方面做不到效率,都会导致信息资源被浪费。所以总理讲的这一点我觉得确实是信息经济年代非常重要的问题,如果从这一点突破的话,肯定会促进各方面的增长。”王锡锌说。