《全国社会保障基金条例》专家系列解读文章系列之二

　　《全国社会保障基金条例》(以下简称《条例》）近日公布，这是我国社会保障领域的一件大事。《条例》的出台，将有力地推动社会保障领域，特别是社会保障基金事业的发展，促进全国社会保障基金的做大与做强。

　　一、从法律层面明确了全国社会保障基金的性质、用途和来源

　　建立全国性的社会保障基金，以储备基金的形式弥补社会保险基金支付可能出现的缺口，是许多发达国家的做法，如挪威的石油基金等。目前，我国已经进入老龄化社会，今后几十年我国老龄化的特点是老年人口数量增长快，全社会老龄化程度迅速加深。建立全国性的社会保障基金，为将来可能出现的风险做好资金准备是非常必要的。“人无远虑，必有近忧”。未雨绸缪，防患未然，历来是中华民族忧患意识的重要组成部分。因此，《条例》明确了全国社会保障基金用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。要充分发挥全国社会保障基金的作用，必须使基金能达到一定规模，因而《条例》规定全国社会保障基金由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成，这就为基金未来的成长奠定了法律基础。

　　二、为全国社会保障基金的安全保驾护航

　　基金一旦设立，如何保障基金的安全，防止基金被挪用，就成为首要问题。全国社会保障基金在相当长的时期内不会动用，基金规模也会不断增大。对于我国这样一个资金短缺的发展中国家而言，必须运用法律手段来防止全国社会保障基金被挪用和占用。正如《条例》中所指出的，任何单位和个人不得侵占、挪用或者违规投资运营全国社会保障基金。同时，《条例》还规定，全国社会保障基金财产应当独立于全国社会保障基金理事会、投资管理人、托管人的固有财产，独立于投资管理人投资和托管人保管的其他财产，这就从法律层面为保障基金安全构筑了一道有力的“防火墙”。

　　三、投资运营促进基金保值增值

　　从世界各国的发展经验看，发展中国家在经济发展过程中物价上涨往往是难以避免的，这就对基金的保值增值提出了更高的要求。一个基金如果不增值，或者增值速度低于物价上涨速度，就意味着贬值。

　　为防止基金贬值，就需要通过各种手段运营好基金，其中主要是投资。投资又分为直接投资项目、购买债券、股票等多种形式。对于全国社会保障基金来讲，安全性是第一位的，基金只有在安全的基础上，才能考虑投资收益的最大化路径。为此《条例》规定，投资运营全国社会保障基金应当坚持安全性、收益性和长期性的原则。

　　四、分工合作、相互制衡机制防范基金投资运营风险

　　在资本市场上，规避风险是很复杂的。《条例》对全国社会保障基金采取了分工合作、相互制衡的模式。其中，最重要的是投资管理人和托管人制度。《条例》指出，应当选择符合法定条件的专业机构担任全国社会保障基金的投资管理人、托管人；同时规定了投资管理人、托管人的主要职责。通过投资管理人与托管人制度，将基金的投资与托管分离，形成两方相互制衡的关系。

　　五、多层监管机制实现对基金的有效监管

　　除了投资管理人与托管人的制衡关系外，《条例》还构建了多层次的监管机制。第一层是政府行政部门按照各自职责对基金的管理和投资运营情况实施监督；第二层是全国社会保障基金理事会制定风险管理和内部控制办法；第三层是全国社会保障基金理事会对投资管理人和托管人的监管，要求全国社会保障基金理事会对投资管理人投资、托管人保管全国社会保障基金情况进行考评；第四层是社会监督，要求全国社会保障基金理事会通过其官方网站、全国范围内发行的报纸每年向社会公布全国社会保障基金的收支、管理和投资运营情况。这四个层次的监督体系为保障全国社会保障基金安全夯实了基础。