【中国稳健前行】坚持以人民为中心完善政府治理体系
编者按： 中国特色社会主义制度和国家治理体系，生长于中国社会土壤，形成于革命、建设、改革长期实践，是植根中华历史文化传统、吸收借鉴人类制度文明有益成果丰富起来的，不仅保障了我国经济快速发展和社会长期稳定的奇迹，也为多元文明共生并进的人类社会发展增添更多色调、更多范式、更多选择。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），从13个方面系统总结和深刻阐述了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，紧紧围绕“坚持和巩固什么” “完善和发展什么”，提出了一系列新思想新观点新举措，提出了把新时代改革开放推向前进的根本要求，是我们坚定“四个自信”的基本依据。为深入学习宣传党的十九届四中全会精神，中央网信办与求是杂志社共同组织“中国稳健前行”网上理论传播专栏，邀请思想理论界专家学者撰写系列理论文章，今天在求是网推出第27篇，敬请关注。
内容摘要： “坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。”实现十九届四中全会提出的这一目标，要一切从广大人民的根本利益出发，把坚持以人民为中心作为构建和完善政府治理体系的根本目标导向和核心价值导向，建设人民满意的服务型政府。这就必须进一步厘清政府和市场的关系，不断完善宏观调控有力、市场监管有效的政府治理体系；进一步厘清政府和社会的关系，不断完善社会治理精到、公共服务精细的政府治理体系；进一步厘清中央和地方的关系，不断完善权责界限清晰、运行渠道顺畅的政府治理体系。
政府治理体系是国家治理体系的重要组成部分，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要行政载体和行政实现形式。“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。”这是十九届四中全会《决定》提出的中国特色社会主义制度体系建设的一项重要内容。《决定》还强调，“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府”。这一基本要求，其核心要义是坚持以人民为中心的行政体制改革方向，其核心价值是坚持以人民为中心不断推进政府治理体系和治理能力现代化，从国家行政机构及其运行的角度把我国制度优势更好转化为国家治理效能，为全面实现社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实的行政制度支撑和强大的行政运行动力。
进一步深化行政体制改革，坚持和完善中国特色社会主义行政体制，最重要最关键的，就是要一切从广大人民的根本利益出发，把坚持以人民为中心作为构建和完善政府治理体系的根本目标导向和核心价值导向。坚持以人民为中心构建和完善政府治理体系，必须适应社会主义市场经济改革深入发展的需要、适应社会结构多样化和社会发展全面性的需要，进一步厘清政府和市场的关系，不断完善宏观调控有力、市场监管有效的政府治理体系；进一步厘清政府和社会的关系，不断完善社会治理精到、公共服务精细的政府治理体系；进一步厘清中央和地方的关系，不断完善权责界限清晰、运行渠道顺畅的政府治理体系。这三个方面，是建设服务型政府的关键之举和重中之重。
一、厘清政府和市场的关系，构建和完善宏观调控有力、市场监管有效的政府治理体系
政府和市场的关系问题，是改革开放以来始终贯穿我国经济体制改革各方面和全过程的一个核心问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深入总结把社会主义制度和现代市场经济有机结合起来的成功经验，紧紧抓住社会主义市场经济改革面临的突出问题和制度性障碍，明确作出重大创新和重大决策：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”
实践表明，在当前我国经济体制改革向着更高目标推进和谋求经济高质量发展过程中，在一些领域和部门，仍然既存在着市场体系不完善、公平竞争制度不健全等“市场运作失灵”的问题，也存在着政府干预过多、监管不到位等“政府管理失灵”的问题。“市场运作失灵”，既表现为市场机制未能充分发挥配置资源的“决定性”作用，又表现为一些领域公平竞争秩序受到干扰和市场秩序遭到破坏；“政府管理失灵”，既表现为一些政府部门和行政执法人员对市场和企业干预过多，又表现为一些政府部门和行政执法人员从乱作为到不作为、从庸政到懒政等悖离政府公共性的现象。这两个方面的现实问题，可以说是当前市场经济改革中的制度性短板，是实现经济高质量发展的制度性障碍，必须加以深入解决，推动我国经济朝着“加快完善社会主义市场经济体制”的制度优化方向顺利推进。
在发展社会主义市场经济中，政府的职能和作用主要表现在：完善宏观调控，保持宏观经济稳定；加强市场监管，维护市场秩序，保持公平竞争；优化公共服务，为人民群众提供优质公共产品，保障公共服务均等化；推动社会可持续发展，弥补市场竞争之外的社会群体福利，促进全体人民共同富裕。确保这些职责和作用的实现，需要健全的体制和制度，需要充分释放中国特色社会主义行政体制的制度优势，这无疑是当前进一步深化行政体制改革、完善政府治理体系的重点和方向。
二、厘清政府和社会的关系，构建和完善社会治理精到、公共服务精细的政府治理体系
作为社会公共管理机构，政府的根本职能是为社会发展和人民群众提供优质公共服务。我国政府是人民的政府，尤其要把履行好社会治理职能和社会服务职能、促进以人民为主体的社会协调可持续发展作为自己的根本职能，适应社会发展和人民群众的需要改进行政作风、创新行政方式、提高行政效能、不断改善民生，建设人民满意的服务型政府。
中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生了新变化。人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，既是推进经济高质量和可持续发展的根本依据，也是深化行政体制改革、完善政府治理体系的根本依据。当前，我国正处于全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国的“两个一百年”奋斗目标“历史交汇期”，随着总体小康水平的提高，人民美好生活需要也日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。这就愈益要求，必须切实加强和改进各级政府的社会治理职能和公共服务职能，加强“精到化”的社会治理和“精细化”的公共服务，以充分发挥中国特色社会主义行政体制和政府治理体系的制度优势和作用。
加强“精到化”社会治理，是完善政府治理体系、加强政府社会治理职能的关键环节。所谓“精到化”社会治理，就是要切实摒弃“控制型”的社会管理体制和“粗放型”的社会管理手段，切实克服行政管理中的官僚主义和形式主义，深入社会机体内部，激发社会主体活力，主要依靠大众参与的力量和民主协商的手段化解社会矛盾、解决社会问题，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。全面小康社会不仅是经济更加发展、人民生活更加富裕、从总体上消除贫困的社会，而且是民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加丰富多彩的社会。适应全面建成小康社会攻坚阶段社会多元发展和全面发展的需要，政府对社会的治理必须实现一系列从制度到手段、从方式到作风的重大转变。必须加强系统治理，既发挥党委领导、政府主导的重要作用，又充分激励和支持各方面力量积极参与，社会的事情尽量交由社会去协调处理，实现政府治理和社会自我调节良性互动、“网格化”管理和居民自治良性互动；必须加强依法治理，不断提高社会发展法律和法规建设水平，加强法治保障，增强全民守法的自觉性，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾；必须加强综合治理，坚持法治与德治相互支持、相辅相成，强化社会主义道德约束，运用公共道德规范社会行为、调节利益关系、化解社会矛盾；必须加强源头治理，注重掌握社会发展动态和社会问题苗头，标本兼治、重在治本，构建“有事好商量、众人的事情由众人商量”的“商量”平台与机制，充分发挥基层民主协商在表达人民利益需求、解决社会问题与矛盾中的制度化作用。
加强“精细化”公共服务，是完善政府治理体系、加强政府社会治理职能的根本基础。建设人民满意的公共政府，归根到底在于政府要服务于民、取信于民。人民受益不受益、人民满意不满意、人民高兴不高兴，归根到底是衡量行政体制改革成效、判断政府治理体系优劣的根本标准。在总体生活水平达到全面小康的新阶段，面对人民群众美好生活需要的日益广泛性和多层次性，加强政府公共服务尤其要在“精细化”上下功夫。所谓“精细化”公共服务，就是要紧紧抓住民生发展的薄弱环节和制度短板，紧紧抓住影响人民生活改善的热点、难点和堵点问题，尽力而为、量力而行，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，既保障人民群众的基本生活，又满足人民群众多层次多样化需求，既加快健全“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的国家基本公共服务制度体系，又不断创造条件向着“幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶”的高质量民生目标迈进。
三、厘清中央和地方的关系，构建和完善权责界限清晰、运行渠道顺畅的政府治理体系
正确处理中央和地方的关系，充分发挥中央和地方两个积极性，是调动一切积极因素为社会主义事业服务的重要环节。社会主义建设历史经验表明，两个积极性总比一个积极性好，既有利于在中央集中统一领导下充分发挥社会主义制度集中力量办大事的制度优势，又有利于形成充分激发各个地方积极性的制度活力，形成全国一盘棋、统筹兼顾各方利益的良好局面。十九届四中全会《决定》强调，要“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”，“构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”。这是进一步深化行政体制改革、完善政府治理体系的一项重要的制度化建设。
厘清中央和地方的关系，首先要维护中央权威，加强中央对国家发展的宏观管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一。当今世界正经历百年未有之大变局，我国改革正处于攻坚阶段、发展正处于关键时期，国际形势复杂多变，改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面任务之繁重前所未有，来自各方面的风险挑战之严峻前所未有。在这样重要发展时期，尤其要进一步维护以习近平同志为核心的党中央权威，充分发挥党统领全局、协调各方的重大作用。实践反复表明，维护和加强中央权威，是运用制度威力应对各种风险挑战的最重要因素和最根本保障。中央政府在党中央直接领导下工作，是体现党的全面领导、贯彻党的大政方针、发挥党的领导制度优势的重要行政力量。当前尤其要适当加强中央政府在知识产权保护、养老保险、跨地区生态环境治理等方面事权，充分发挥中央政府在加强宏观调控、确保经济高质量发展和社会全面进步中的重要作用。
强化中央权威，同时要发挥地方积极性，支持地方创造性开展工作。地方政府尤其是基层政府，是国家行政行为和政府治理的基础，离人民群众最近，肩负着推进经济发展、协调社会治理、服务人民群众的重任，政府职能履行得如何，政府工作人员的精神状态和工作作风如何，直接影响着经济社会发展和人民群众利益。没有各级地方政府和基层政府的积极性和主动担当精神，中央大政方针和战略部署就很难得到落实，人民群众的许多实际问题就很难得到解决。当前，全面建成小康社会的奋斗目标、精准脱贫实现共同富裕的光荣使命、深化改革开放的攻坚克难、实现经济高质量发展的艰巨任务，尤其需要进一步调动地方积极性，勠力同心、奋勇前行。十九届四中全会《决定》指出，要“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作”。不可否认，一些地方和基层，积极性还未能得到充分发挥，还存在着许多值得注意的倾向。在一些党员、干部和行政执法人员中，不愿担当、不敢担当、不会担当的问题还不同程度存在。有的做“老好人”、“太平官”、“墙头草”，顾虑“洗碗越多，摔碗越多”，信奉 “多栽花少种刺，遇到困难不伸手”，“为了不出事，宁可不干事”，“只想争功不想揽过，只想出彩不想出力”；有的是“庙里的泥菩萨，经不起风雨”，遇到矛盾惊慌失措，遇见斗争直打摆子。习近平总书记在“不忘初心、牢记使命”主题教育总结大会上讲话中尖锐指出的这些现象，无疑是不断提高政府治理效能、深化行政体制改革、完善政府治理体系需要着重解决的问题。
制度的生命力在于执行，执行制度的动力在于干部。只有充分激励广大国家行政人员牢记初心使命、振奋担当精神，以人民的利益作为“为官一任”的根本价值追求，以对人民负责作为行政行为的根本价值导向，我们才能有力推进政府治理体系创新，建设好人民满意的服务型政府。
（作者：包心鉴，山东大学特聘教授，济南大学政法学院名誉院长，中国政治学会学术委员会副主任）