人民日报谈户籍改革：要让农民进退有路

    “也就是户口登记统一了，但现在转为城市户口我可不愿意！将来转不转，看看再说。”聊起户籍制度改革，老家在四川仁寿县农村的保洁员王芳快人快语。

    7月30日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出取消农业户口与非农业户口区分，到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。几十年来城乡分割的二元户籍制度终于开始淡出历史舞台。

    城门敞开了，但不少城外人却像王芳那样，观望态度浓厚。据四川统计局调查，四川进城务工人员中明确愿意将户口转为城镇户口的只有10.7%。同时许多农业转移人口及其他常住人口在城市却长期落不了户。

    看来，户改远非换个户口本那么简单。让观望的人愿意落户，想落户却落不了的人梦想成真，还需协同推进一系列配套改革，采取一系列配套措施。这应成为下一步深化户改的着力点。

     农村产权改革待推进

    让农民吃下“三权定心丸”，进退有路，才能解除进城落户的后顾之忧

    中国社科院人口与劳动经济研究所党委书记张车伟认为，过去的城乡二元户籍制度实际上划分了城市人和农村人的不同待遇，城市有较为完善的公共服务和社会保障，而农村主要通过土地集体所有制来保障农民的基本社会福利。

    “转城市户口后土地可能得收回，到时弄不好连最后的退路都没了。”王芳道出了很多农民的顾虑。多项调查显示，目前绝大多数农民不愿拿土地换城市户口。

    土地是农民安身立命的根本，但眼下不少地方农民的土地承包经营权、宅基地使用权确权颁证工作还没完成。根据现行的土地承包法，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应将承包地交回发包方，不交回的发包方可以收回。如此之下，农民对进城落户自然心存顾虑。

    为打消农民顾虑，农地承包经营权、农村宅基地和集体建设用地使用权这“三权”的确权颁证工作正加快推进，农村集体经济组织产权制度改革也正积极推进。这些工作将给农民进城吃下“定心丸”，也为下一步赋予农民更多财产权利奠定产权基础。

    但不可否认，目前农民“三权”保障制度还不尽完善，因此，此次《意见》明确，现阶段不得以农民放弃或者退出“三权”作为落户城市的前提条件。国务院发展研究中心农村经济研究部副部长何宇鹏认为，这相当于给担心丧失“三权”的进城农民打了一针强心剂，同时也传递了一个重要的政策信号：户改要坚持尊重群众意愿，坚决不能强迫把农民“拉进城”“被落户”。

    记者注意到，有人质疑：农民保留“三权”进城，又享受均等的公共服务，对城里人是否公平？

    对此，中央农村工作领导小组办公室副局长赵阳提醒大家，注意《意见》里提出的“现阶段”这个限定词，这是根据我国现在的经济发展水平、社会成熟程度作出的科学安排。新型城镇化是一个很长的历史过程，现阶段保留“三权”就是要让农民进退有路，使推进城镇化更加顺利。“将来随着经济社会发展水平的提高，公共服务水平和均等化程度进一步提高，有关进城农民‘三权’的制度安排和相关法律应当会进一步调整完善。”

     福利制度改革盼提速

    协同推进住房、教育、就业、医疗、养老等改革，建设城乡平等的福利制度体系

    农民工对落户城市态度犹豫的另一个重要原因，是大多数农民工没能在城里享受均等化的公共服务。

    “打工一辈子，在杭州也买不了一套房！”望着城市高企的房价，年近30的林杰只能在老家县城买了套房，结了婚，目前夫妻两人租住在工厂附近的城乡接合部。

    林杰的住房现状在农民工中非常典型。国务院发展研究中心课题组的调查显示，八成多农民工对在务工地的居住情况不满意，想在务工地定居并成为市民的农民工中，近六成想申请保障性住房。

    “没房就没根，在城里就不算有家。”这种观念在农民工中普遍存在。眼下，虽然已有越来越多城市开始把符合条件的农民工纳入到住房保障体系，但真正能申领到的还是凤毛麟角。

    住房和城乡建设部总经济师冯俊表示，下一步对没有落户但已取得居住证的进城务工农民，符合条件的将逐步纳入所在城市住房保障体系；对不符合住房保障条件的，用工企业要为他们提供符合安全卫生条件的居住场所。

    除了住房保障，让子女接受平等教育也成为越来越多农民工的强烈诉求。

    “五证不全，今年孩子不能在北京继续读高中了。哎！即使接着读，过两年也得回老家高考。”新学期开学在即，黄霞结束了在北京的打工生活，回到河南滑县老家照顾儿子。

    “让随迁子女平等接受教育特别是参加异地高考，这是户籍制度配套改革中最难啃的硬骨头，特别是教育资源集中的特大城市，孩子升学的竞争优势是这些地方户籍高含金量的核心体现。”张车伟认为，眼下特大城市应逐步允许有完整学籍、父母又有居住证的随迁子女在当地参加高考。

    硬骨头已经“开啃”。今年有28个省市开始实行异地高考，5.6万名随迁子女报名。教育部副部长刘利民表示，下一步各地要把进城务工人员随迁子女纳入区域教育发展规划，因地制宜合理确定入学和升学政策，保障他们平等接受教育。

    实际上，除了住房保障和教育，就业、医疗、养老等一系列“二元化”福利制度都在不同程度上阻碍“一元化”户改的深入推进。协同推进这些改革，逐步建设一个城乡平等的福利制度体系，应成为下一步户籍制度配套改革的重点。

    “现在，福利制度一元化改革的基本框架已经形成，路线图也逐渐清晰。”张车伟举例说，新农保和城居保已经并轨，城乡养老保险制度衔接暂行办法7月实行，农民工以后不管到哪里干，养老保险都接着算。“下一步关键是各地要加快落实。”

    如何加快落实？建立科学合理的成本分担机制是核心。

    农民要进城落户，需要城市配套基础设施和公共服务，目前这一投入成本不少要靠输入地政府承担。多家权威机构测算表明，一个农民工市民化成本超过10万元。

    “户改要深入推进，还须完善财力保障方面的配套改革。”在何宇鹏看来，首先要厘清中央和地方政府各自的责任是什么，建立事权和支出责任相适应的制度，完善地方税收体系，建立财政转移支付同农业转移人口市民化相挂钩的机制，使地方政府有足够的财力支撑这方面的支出。

     中小城市吸引力应增强

    公共资源的“增量”部分应优先向中小城市倾斜

    人往高处走。特大城市机会多、选择多，很多人都想往里扎；但另一方面，严格控制特大城市人口规模确有现实必要性。特大城市成为此次户改的焦点、难点所在。

    从长远来说，增强中小城市吸引力，方能为特大城市分流减压。然而，从落户意愿看，时下中小城市的魅力却稍显不足。国务院发展研究中心课题组2013年的相关研究显示，农民工流动人口68%愿意落户大城市，32%愿意落户中小城市。

    “就业机会少、收入低、发展空间小，医疗、教育等公共服务差，特别是文化资源匮乏。” 林杰道出了不愿回老家县城安家立业的理由。

    如何提升中小城市的吸引力？国家发改委秘书长李朴民介绍，下一步要按照国家新型城镇化规划的要求，改善中小城市的交通条件；加强市政基础建设，引导教育、医疗等公共资源配置向中小城市倾斜；同时夯实产业发展基础，鼓励引导产业项目，在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市布局，中小城市要依托自身优势，积极发展特色产业。

    张车伟认为，公共资源的“存量”改变不易，而“增量”部分应优先向中小城市倾斜，同时将大城市资源向中小城市转移和扩散也是重要途径，比如政府可以通过引导优质教育院校和医疗机构设立分支机构等方式，改善中小城市的公共资源配置。

    何宇鹏表示，要通过加大转移支付等方式，进一步缩小不同城镇及城乡间发展差距，逐步实现基本公共服务全域均等化，这样劳动力才能低成本、更自由地流动，从而为中国经济社会发展提供更为强劲的动力和红利。

     延伸阅读

    户籍制度改革沿革

    1958年，我国颁布《户口登记条例》，在当时对控制城镇人口数量，缓解城市承受压力发挥了积极作用。

    1984年10月，国务院发出《关于农民进集镇落户问题的通知》，规定：申请到集镇（指县以下集镇，不含城关镇）务工、经商、服务的农民和家属，在城镇有固定住所，有经营能力，公安部门应准予落常住户口，发给《自理粮户口簿》。

    1985年7月，公安部颁布实施《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，规定要求做到来人登记，走人注销；暂住时间拟超过三个月的十六周岁以上人口，须申领《暂住证》。

    1993年6月，户籍制度改革文件起草小组草拟了《国务院关于户籍制度改革的决定》，对当时的户籍制度进行了力度较大的改革。

    2001年，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，提出对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。

    2006年10月，公安部门进一步努力深化户籍制度改革。本次户籍制度深化改革的重点是拟取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度；同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移的限制。

    2014年7月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出建立城乡统一的户口登记制度。