福建省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见
27.01.2016 10:55
本文来源: 法制办
各市、县（区）人民政府，平潭综合实验区管委会，省人民政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
为进一步加强我省政府性债务管理，切实规范政府融资举债行为，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）精神，结合我省实际，提出以下实施意见。 一、总体要求 按照党中央、国务院的决策部署，深入贯彻实施预算法，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进全省经济持续健康发展。 疏堵结合。修明渠、堵暗道，加快建立规范的政府举债融资机制，坚决制止政府违法违规举债行为。 分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担；政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。 规范管理。对政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。 防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。 稳步推进。在规范管理的同时，妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。 二、建立规范的政府举债融资机制 （一）明确政府举债权限。省政府在国务院确定的发债额度内依法举借债务，市、县（区）政府确需举借债务的，由省政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位举借。 （二）规范政府举债方式。政府举债采取发行地方政府债券方式。地方政府债券分为一般债券和专项债券。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，通过发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。各市、县（区）政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。 （三）对政府债务实行规模控制。地方政府债务规模实行限额管理，各市、县（区）政府举债不得突破限额。全省债务限额由国务院核定后，省财政厅将全省限额报经省政府同意后报省人大或省人大常委会批准；省本级和市、县（区）政府的债务限额由省财政厅在省人大或省人大常委会批准的限额内核定并报经省政府批准后下达，市、县（区）财政部门将本地区债务限额按程序报经同级政府同意后报同级人大或人大常委会批准。 （四）严格限定政府举债程序和资金使用。省财政厅在财政部核定的新增地方政府债券额度内提出分配建议，经省政府同意后，编制预算调整方案，报省人大常委会批准。省财政厅将转贷市、县（区）的新增债券额度下达给各市、县（区）财政部门。市、县（区）财政部门在省财政厅下达的新增债券额度内，编制预算调整方案，经本级政府同意后报本级人大常委会批准。市、县（区）政府将新增债券资金使用方案和具体项目报省财政厅备案。全省地方政府债券由省财政厅统一组织发行（经省政府同意，厦门市政府可自办发行地方政府债券）。各级各有关部门举借的政府债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。 三、妥善处理存量债务和在建项目后续融资 （一）将存量债务纳入预算管理。按国务院规定，抓紧将清理甄别后的存量债务分类纳入预算管理。对地方政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务；对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。 （二）积极降低存量债务利息负担。对清理甄别后纳入预算管理的政府存量债务，通过发行地方政府债券置换。省财政厅根据中央核定我省的置换债券额度，提出分配建议报省政府批准后，将转贷市、县（区）的置换债券额度下达各市、县（区）财政部门。通过发行债券置换存量债务，降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。 （三）妥善偿还存量债务。处置到（逾）期存量债务要遵循市场规则，减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。各市、县（区）政府应指导和督促有关债务举借单位加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。对确需政府偿还的债务，各市、县（区）政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需政府履行担保或救助责任的债务，各市、县（区）政府要切实依法履行协议约定，作出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。 （四）确保在建项目后续融资。各级各有关部门及金融机构等要按照《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发〔2015〕40号）要求，依法合规支持融资平台公司在建项目后续融资，确保在建项目有序推进。 （五）推动融资平台公司市场化转型改造。各市、县（区）政府要进一步推动政府融资平台公司转型改造，在不承担政府融资职能的前提下，融资平台公司作为市场主体继续发挥对地方公益性基础性设施建设的积极作用。各市、县（区）政府要依法支持融资平台公司转型后的市场化融资，对完全市场化且盈利水平较高的项目或业务，鼓励和支持银行等金融机构向其提供融资，政府应积极创造良好的营运环境；对盈利水平暂时难以达到市场化融资要求的项目，政府依法通过补足资本金、注入资产、引入PPP模式等措施，支持构建稳定的现金流，提高资产规模和质量，满足市场化融资条件。 四、完善配套措施 （一）推广政府和社会资本合作（PPP）模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。 （二）完善债务报告和公开制度。完善政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。逐步建立政府性债务公开制度和政府信用评级制度，按照财政部的统一部署，定期向社会公开政府性债务相关情况，自觉接受社会监督。 （三）加大考核问责力度。各级地方政府对本地区政府性债务负责任，设区市政府要加强对所辖县（市、区）政府性债务的监管。把政府性债务的借用还情况作为一个硬指标纳入政绩考核，纠正不正确的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。 （四）强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向各市、县（区）政府提供融资，不得要求政府违法违规提供担保。金融机构等购买地方政府债券要符合监管规定，向属于政府或有债务举借主体资格的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。 五、控制和化解政府性债务风险 （一）加强政府性债务风险预警。强化对政府性债务规模、结构、安全性等方面的动态监测和风险评估，省财政厅根据市、县（区）债务情况测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各市、县（区）债务风险状况，对债务高风险地区实行债务风险预警。列入风险预警的市、县（区）要积极采取措施，严格控制新增债务规模，积极化解存量债务，逐步降低债务风险。 （二）建立债务风险应急处置机制。市、县（区）政府对其举借的债务负有偿还责任，省政府实行不救助原则，对未按时偿还省级代为举借政府债务的市、县（区），省财政将在办理上下级财政结算时予以扣缴。各市、县（区）政府应制定债务风险应急处置预案，建立责任追究机制。当出现偿债困难时，要通过压缩公用经费、控制建设项目规模、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。市、县（区）政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府应启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。 （三）加强政府或有债务监管。各市、县（区）政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。各市、县（区）政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。 （四）严肃财经纪律。建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，加大对政府性债务管理的监督检查力度。各市、县（区）政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定债务资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。各市、县（区）政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。 六、加强组织协调 各市、县（区）政府要切实担负起加强政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，结合实际制定具体方案，政府主要负责人要作为第一责任人。各级财政部门作为政府性债务归口管理部门，要完善债务管理制度，充实债务管理力量，做好债务规模控制、预算管理、统计分析和风险监控等工作；发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批；金融监管部门要加强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资；审计部门要依法加强对政府性债务的审计监督，促进完善债务管理制度，防范风险，规范管理，提高资金使用效益。各级各部门要建立政府性债务协调机制，统筹加强政府性债务管理，切实履行职责，加强协调配合，全面做好加强政府性债务管理各项工作，确保政策贯彻落实到位。 本实施意见下发后，原《福建省人民政府关于印发〈福建省政府性债务管理办法〉的通知》（闽政〔2013〕49号）和《福建省人民政府办公厅关于进一步规范和加强政府性债务管理的通知》（闽政办〔2013〕102号）同时废止。 福建省人民政府 2015年11月30日
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27.01.2016 10:55
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