福建省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国档案法》及《福建省档案条例》实施情况的报告
福建省人大常委会副主任 福建省人大常委会执法检查组组长刘群英
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据省人大常委会2014年监督工作计划，10月中旬和下旬，省人大常委会执法检查组对我省实施《中华人民共和国档案法》及《福建省档案条例》(以下简称档案“一法一例”)情况进行了执法检查。检查组由10位常委会组成人员和7位省人大代表组成。执法检查的重点内容是实施档案“一法一例”的总体情况，地方国家综合档案馆库及信息化建设，档案事业经费保障，档案队伍建设，档案收集保管、开放利用情况等。
检查组听取了省政府及有关部门关于档案“一法一例”实施情况汇报，赴厦门市及思明区、同安区、南平市及延平区、武夷新区、宁德市及蕉城区、霞浦县检查，召开了6场汇报座谈会，实地察看8个国家综合档案馆及1个档案室，6家机关、企业、事业单位、街道办事处的档案工作，同时委托其他6个设区市人大常委会对本市档案“一法一例”实施情况进行执法检查。为了增强检查的真实性、针对性和方便常委会组成人员审议报告，先后在全省范围内进行档案“一法一例”实施情况问卷调查，派专人跟随拍摄制作专题片等。
现将我省实施档案“一法一例”情况和检查组的意见建议报告如下：
一、基本情况及主要成效
我省各级政府认真贯彻实施档案“一法一例”，加强对档案工作领导，出台一系列政策措施保障档案事业健康发展。省委、省人大、省政府领导多次对档案工作作出重要批示，定期听取档案工作汇报、多次走访调研，研究解决档案事业发展重大问题；多数市、县(市、区)党委、政府把档案事业纳入当地经济社会发展规划，通过各种形式帮助解决档案工作实际困难。近年来，我省档案馆库建设持续推进，经费投入稳步增加，档案资源开发利用成效明显，档案事业呈现良好发展态势。全省现有国家综合档案馆94个，其中省级档案馆1个，市级档案馆9个，县级档案馆84个。
(一)档案法治建设得到加强
各级档案部门坚持依法管档，通过建章立制，开展监督检查，加强普法教育，推动我省档案工作逐步走上法制轨道。2011年省政府颁布实施《福建省重大活动档案管理办法》，为加强我省重大活动档案的完整收集、安全管理、有效利用提供了法制保障。省档案局制定了一系列规范性文件，健全落实行政执法责任、评议考核、执法过错责任追究等各项制度，建立省级网上(档案)行政执法平台，规范档案行政执法行为。同时，各级档案部门加大行政执法检查力度，针对乡镇档案工作、重点建设项目档案管理、档案安全保密管理等方面，开展专项档案执法检查活动，连续三年对乡镇档案管理工作开展专项检查，连续两年对全省重点建设项目档案管理、重大活动档案管理等开展监督检查活动，推进上述领域档案工作的规范化、制度化。
各级档案部门加强档案普法教育工作，积极开展档案法制下乡宣传，组织开展档案法制知识网络测试，建立全省档案法制宣传短信平台，使档案法制宣传贴近基层、贴近群众、贴近实际。龙岩市在全省率先将档案法规知识讲座列入市委党校处级、科级干部学习班培训课程，5年授课10期，2000多人次接受培训。厦门市每年编印《档案利用效果实例》，在群众中产生了良好反响，成为档案法制宣传的一种有效形式。各级档案部门大力开展档案人员教育培训，2013年全省举办各类档案培训班24期，培训档案人员4000多人；组织开展“档案业务讲座八闽边界行”活动，为13个边远市县区1700多名基层档案人员免费授课，提高基层档案人员业务和法律素质。
(二)档案馆库及信息化建设取得突破
在省委、省政府的高度重视和支持下，2008年省财政投入2.28亿元兴建省档案馆新馆，对全省各地档案馆库建设起到了示范带动作用。2009年我省抓住国家支持中西部地区县级综合档案馆库建设的历史机遇，经积极争取，将全省51个原中央苏区、革命老区县级综合档案馆项目列入国家支持综合档案馆建设规划，其中29个列入“十二五”时期中央预算内投资项目。同时，省政府将县级综合档案馆建设列入我省国民经济和社会发展“十二五”规划纲要，省发改委、财政厅和档案局联合印发《福建省县级综合档案馆建设项目省级以奖代补资金管理办法》，对每个获得中央资金支持的档案馆建设项目补助资金50—180万元，目前已补助15个项目累计下达1260万元。2010年至2013年我省列入中央投资建设的县级综合档案馆项目开工率达到100%。2014年又有9个县级综合档案馆建设项目列入中央投资补助计划。截至目前，全省市、县级国家综合档案馆建设项目中，13个项目建成并投入使用，9个项目正在进行二次装修，9个项目处于土建施工阶段，14个项目正在规划设计。
在档案信息化建设方面，完成了以省档案馆为建设对象的福建省分布式档案基础数据库建设一期项目，建成了一个中心、二个平台、三个数据库、四个操作系统，以市县区综合档案馆为建设对象的二期项目正在有序推进。全省94个综合档案馆在互联网上建立了各具特色的档案网站；73个综合档案馆完成馆藏档案文件级目录数据库建设任务，完成重要档案数字化转换建库1374万页、照片档案扫描建库10.46万张、录像录音档案2000多盘，在互联网上发布档案专题目录数据库191个，初步实现已开放专题档案全文查询和网上在线利用。
(三)档案经费投入明显增加
近年来，我省各级财政加大对档案事业经费投入，档案馆库设施建设、设备配置、信息化建设、业务工作经费等有了明显增加。2007年起省财政设立省档案局(馆)经费预算科目，细化了档案事业专项经费预算安排，省档案局(馆)经费有了较大幅度增长，2014年各项业务经费预算达到1363万元。福州市2013年拨付档案事业经费571万元，信息化专项经费144万元，投入300万元建成“福州市政务电子文件档案接收管理中心”；厦门市2013年拨付档案业务经费100万元，先后投入400多万元建设数字档案馆；三明市、南平市及其所属各县(市、区)落实档案保护卷均经费，并达到国家要求的卷均不低于2元标准，从机制上保障档案保护经费的到位。检查组所到的霞浦县投入1400多万元(中央和省级补助460万元)建设新档案馆、延平区“以地换馆”筹资1400多万元完成新档案馆建设。
(四)档案资源建设及开发利用取得成效
全省各级档案部门全面实施档案资源体系、利用体系和安全保障体系建设，加强对重大活动、重点项目档案的收集整理和接收工作，加大对林业、社保、征迁、农业农村等民生领域档案监管力度，逐步建立起覆盖广大人民群众的档案资源体系，档案馆藏资源进一步丰富，内容更加多样化、特色化。同时，积极开展闽台档案文化交流合作活动，近两年省档案部门与台湾有关档案学研究机构在宁德举办了首届海峡两岸档案交流合作研讨会，在台湾举办了族谱档案征集研讨会等，拓展了档案资源建设的内涵和形式。
在档案开发利用方面，全省各级档案部门在做好日常接待利用的基础上，积极开展档案申遗、编研出版、举办展览等活动，充分发挥档案独特作用，满足社会查档用档需求。各级档案馆简化查阅利用流程，实行利用档案零收费，近三年来接待档案查阅者共12万人次。省档案馆积极开展侨批档案申遗工作，使侨批档案成功入选《世界记忆名录》，为我省在自然遗产、文化遗产、非物质文化遗产、记忆遗产等四大类世界遗产上实现“大满贯”作出贡献。各地档案部门深入挖掘地方特色的档案资源，分别编辑出版一批档案文献书籍和举办档案展览，让更多人走近档案、了解档案。如近年来省档案馆编辑出版了《潮涌海西——福建现代化历史进程》、《福建知青照片档案》等十多种图书，举办“钓鱼岛：历史与主权”、“中央苏区群众路线档案图片展”等展览，参观人数逾10万人次。福州市档案馆开展《福州市古村镇历史与文化》编研工作，举办“宏伟的战略，跨越的足迹”——福州市“3820”工程20周年成就展。厦门市档案馆编研特区建设发展档案专辑，开辟爱国主义教育基地。宁德市档案馆深入挖掘档案文化精品，先后收集、整理形成了《滴水穿石振兴闽东》文集、《习近平总书记在宁德期间照片资料》影集等多个专题，为开展群众路线教育实践活动提供宝贵历史资料。省档案馆、泉州市档案馆分别在泰国、印尼、马来西亚、新加坡等地举办“福建侨批档案展”，在东南亚华侨中产生了积极影响。
二、主要困难和问题
档案“一法一例”颁布实施以来，我省档案事业发展取得了一些成效，但从总体上看，档案工作仍经常不被人们所重视，一些地方对档案法律法规的刚性规定落实缓慢、不够到位，档案事业发展仍面临不少困难和问题。
档案馆库不达标现象较为严重。我省档案馆库建设历史欠账较多，档案馆建筑年代久远，库房保管条件安全隐患多，馆库容量不足、结构功能单一，未达到国家规范要求的综合档案馆数量较多。截至2014年7月，全省93个市县级综合档案馆中仍有51个未达到《档案馆建筑设计规范》标准(含已规划设计但未立式施工)，占54.8%，与2002年《福建省档案条例》规定的“限期达到要求”差距较大。由于馆库容量不足等原因，致使一些地方到期档案无法接收进馆。问卷调查反映，各部门、各单位档案保管场所及设施配备不足的占46.5%。
档案事业经费缺乏机制保障。目前档案事业经费保障机制尚未全面建立，部分市、县(市、区)未依法将档案事业经费列入同级财政预算，档案保护经费达不到国家规定的卷均2元标准。一些基层档案部门反映，档案工作经费存在“零预算”的现象，开展一项工作就要写一次报告，获得经费难且与实际需求差距较大。省档案馆反映，新馆投入运行后，省财政连续几年增加预算，但仍然是“保运行、保开门”的水平，发展事业的经费仍不足。各地档案信息化经费普遍与实际需求差距较大。国家档案局要求至2020年实现馆藏存量档案数字化率达80%以上，而省档案馆至2013年底存量档案数字化率仅为23.4%，在全国同类档案馆中处于相对偏后位置；市、县(市、区)级综合档案馆馆藏纸质档案数字化率更低，不少县级档案馆因经费不足无法开展档案数字化工作。
档案队伍不适应发展需要。目前，我省档案队伍整体存在专业人员缺乏、年龄老化、素质偏低，编制不足、人员变动频繁的问题，与新时期档案事业发展需要不相适应。问卷调查反映，档案队伍数量及素质不适应工作要求的达46.5%，缺乏档案信息化人才的占63.7%。一是专业人才缺乏、素质总体偏低。基层档案工作人员中多数没有经过档案业务系统教育。据2014年初统计，我省县级档案局(馆)工作人员为786人，具有档案专业大专以上学历的人员为109人，仅占13.9%，且技能较单一，综合素质和专业水平都不能适应现代档案管理工作的需要。二是编制不足、人员老化。据2013年统计，全省档案队伍50岁以上人员约占总人数的27%。多数单位的档案工作人员是临时身份，全省各级机关、单位的档案室中85%以上都为兼职人员，岗位变动频繁，影响档案工作的延续性。部分县(市、区)档案局(馆)编制只有3—5人，难以适应档案行政执法和事业发展需要。
档案法制意识较为薄弱。个别地方和单位的领导档案意识、档案法制观念薄弱，对档案工作不够重视，贯彻落实档案“一法一例”不够到位，存在“部门业务工作比档案工作重要，档案工作可以放一放、缓一缓”的现象，特别是对档案馆库建设迟迟未纳入规划、摆上议事日程。少数单位档案工作不健全、文件材料收集归档不全面、移交不及时，甚至存在档案遗失和被盗现象。一些乡镇、基层单位对档案工作的必要基础条件未能给予保障，至今未建立档案室，档案分散管理的现象比较突出，存在较为严重的安全隐患。
三、几点建议
档案是历史的真实记录，是党和国家的宝贵财富。档案工作是“为党管档、为国守史、为民服务”的重要事业，在现代化建设中发挥着不可替代的作用。各级各部门要加大贯彻实施档案“一法一例”力度，进一步将各项规定落到实处，加快馆库建设步伐，健全经费保障机制，提高队伍整体素质，增强服务利用能力，进一步提升依法治档水平，更好地为我省科学发展跨越发展服务。
(一)依法加快档案馆库达标建设
《福建省档案条例》第四条规定“地方国家综合档案馆馆库应当符合国家规范要求，未达到要求的，本级人民政府应当制定建设规划，限期达到要求”。条例已实施了十多年，目前仍有半数以上档案馆库未达到要求。建议：一是依法落实档案馆库达标建设。有关设区市、县(市、区)政府应当采取措施，尽快落实我省档案条例规定，依法将未达标的市县级综合档案馆建设项目纳入本地区“十三五”规划，摆上议事日程，限期完成建设。二是扩大档案馆建设项目“以奖代补”范围。建议省级财政扩大县级综合档案馆建设项目“以奖代补”范围，对未列入中央补助资金的市、县级综合档案馆项目也给予相应的“以奖代补”资金支持，全面推动市县综合档案馆建设。三是加快推进已规划档案馆建设项目的实施。有关设区市、县(市、区)政府要积极落实档案馆库建设配套资金，尽快启动已列入国家支持的市县级综合档案馆项目的建设；对鉴定为危房或正使用过渡性用房的档案馆库，要采取各种安全防范措施，确保档案保管安全。
(二)依法健全档案事业经费保障机制
各级政府应当依法将档案事业经费列入财政预算，建立并完善档案经费保障机制。一是依法将档案事业经费列入财政预算。各级政府要依法将档案基础设施、国家档案资源建设等档案事业经费列入本级财政预算，并针对档案事业发展中的具体困难和问题，相应安排一定的专项经费。二是落实档案卷均保护经费。各级财政部门要会同档案部门，按照国家要求的档案卷均保护经费不低于2元标准，结合本地区实际情况，拨付档案卷均保护经费，并逐步有所提高。三是安排档案信息化建设经费。各级政府在进行信息化建设规划时，要将数字档案馆等信息化建设项目列入整体规划，并安排档案信息化建设专项经费。在档案馆新馆建设中要同步推进档案信息化建设。
(三)进一步加强档案人才队伍建设
高度重视档案人才队伍建设，提高专业人员比例，改善队伍结构，提升档案队伍整体素质和专业化水平。一是合理确定档案局(馆)人员编制。编制部门要根据档案部门职能，合理确定档案人员编制，保障基层档案行政执法需要。同时要把好档案人员入口关，按照公务员考录规定，补充档案专业人员，改善队伍结构。二是加强档案工作人员培训教育。大力开展多形式、多层次的档案培训，提高基层档案工作人员素质，培养适应档案馆功能转型需要的档案人才。三是重视档案管理人员的健康保障。从事档案保护管理不可避免地要接触有毒有害物质，对身体健康有一定危害，鉴于档案管理岗位的特殊性，研究恢复档案管理人员健康卫生津贴。
(四)进一步提升档案服务能力和水平
进一步完善档案资源、利用、安全体系建设，促进档案编研出版、开发开放、查阅利用，提升档案为经济社会发展、为人民服务的能力和水平。一是加强重大活动、重点建设项目和重大科研项目档案管理。严格按照档案法律法规要求，扎实做好重大活动、重点建设项目和重大科研项目档案规范化管理以及向综合档案馆移交工作。二是加强基层档案管理。加强乡镇、街道、县直单位以及村、社区综合档案室建设，定期组织档案人员业务培训，做好档案人员岗位变动交接工作。三是加强民生档案、农村档案、民企档案、特色档案等档案资源建设。切实做好社保、土地、林权、房产、征迁等与人民群众切身利益息息相关的档案资源建设，指导民营企业特别是中小企业做好档案规范化管理工作，积极开展姓氏族谱、名人传记等有当地特色的档案资源挖掘工作。四是做好档案馆新馆功能拓展工作。未来一个时期，将是我省各级综合档案馆建设并投入使用的密集期，建议研究开展我省综合档案馆功能拓展、服务转型和业务创新工作，进一步提升我省综合档案馆的整体服务水平。
(五)进一步完善依法治档的体制机制
根据党的十八届四中全会关于依法治国、依法行政的有关要求和档案“一法一例”的规定，认真研究档案行政执法问题，进一步提高依法治档水平。各级档案部门普遍反映，目前局馆合一的参公事业单位身份，使其行政职能弱化，行政执法中经常遭受质疑，影响档案监督检查工作的开展。建议：一是理顺我省各级档案部门行政职能。在新一轮事业单位改革中，按照档案“一法一例”的规定，依法理顺我省各级档案部门行政管理职能。二是提高档案部门依法履职能力。在全省档案系统统一思想认识，进一步明确各级档案局为法律法规授权的行政执法主体，提高依法履职能力，理直气壮地开展执法工作，加大档案行政执法力度，加强对所属区域、单位档案工作的监督检查和指导。三是加强档案法律法规的宣传。各级档案部门要进一步加大对档案法律法规的宣传力度，提高全社会档案法治意识。热情工作、主动作为，争取领导重视和支持档案工作。
以上报告，请予审议。