《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》解读：不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件
日前，国土资源部、国家发改委、公安部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部联合印发《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》（以下简称《意见》），国土资源部、人力资源和社会保障部有关负责人就《意见》的任务、主要实施措施以及如何保障农民利益进行了解读。
“十三五”期末实现1亿左右农业转移人口在城镇落户
“以人为核心的新型城镇化是人类社会发展的客观规律，是实现现代化的必由之路。在新型城镇化的过程中，首要的任务就是推进农业转移人口的市民化，也就是逐步实现以农民工和随迁子女、随迁家庭为主体的农业转移人口，逐步实现在城镇里的稳定就业、稳定居住，并且平等地享有市民的权利。这就是有序推进农业转移人口市民化的含义。”人力资源和社会保障部农民工工作司副司长沈水生解释说。
沈水生进一步阐述：“怎么推进市民化呢？通俗的理解就是，‘两条腿’走路。一方面是要努力地使农业转移人口和其他的常住人口在城镇落户，到‘十三五’期末能够实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。落户以后就全面享有城市市民的各项权益。另一方面，推动暂时没有在城镇落户的农业转移人口能够拿着居住证，根据不同地区、不同城市的承载能力，逐项地享受基本公共服务和市民权益，逐步地实现市民化的目标。”
国土资源部规划司副司长周建春说，《意见》的目标任务是，到2018年，基本建立人地挂钩机制，形成部门联动、上下衔接、有利于促进新型城镇化发展的建设用地供应制度；到2020年，全面建立科学合理的人地挂钩机制政策体系，区域和城乡用地结构布局更加优化，土地节约集约利用水平显著提高，为如期实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户提供用地保障。
进城落户人口按人均100平方米安排新增城镇建设用地
关于进城落户人口人均用地标准的问题。周建春说：“《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内。因此，《意见》提出，现状人均城镇建设用地不超过100平方米的，进城落户人口按人均100平方米安排新增城镇建设用地；现状人均水平超过100平方米的，适当降低标准。同时，综合考虑东中西部不同地区经济社会发展和自然条件的差异，以及非农业转移落户人口和取得居住证的常住非户籍人口用地需求，允许各省份根据实际情况对标准进行适当调整，幅度控制在10%以内，这样给予各地一定的灵活性，又防止地方调整幅度过大、挤占生态用地和耕地。”
对于如何确保进城落户人口建设用地需求。周建春说：“为更好地促进农业转移人口市民化，《意见》提出，在土地利用总体规划编制中要更加突出进城落户人口因素，合理确定城镇建设用地规模；在制定三年滚动用地计划和分解下达年度用地计划时，充分考虑新型城镇化和进城落户人口的用地需求，由各省（区、市）根据进城落户人口专项安排进城落户人口用地指标，确保合理用地需求。围绕落实区域发展总体战略和新型城镇化等，综合国务院刚批准实施的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》，特别考虑‘三个1亿人’等因素，提出了2015-2020年全国新增建设用地总规模约3900万亩，其中包含进城落户1亿人口的各类用地需求，我们初步计算是1200万亩。”
人地挂钩机制既保障新型城镇化的用地也制约土地的城镇化
周建春介绍，《意见》的基本原则是，坚持以人定地、人地和谐；坚持保护耕地、节约用地；坚持改革创新、规范运作；坚持尊重意愿、维护权益。
周建春说，目前，我国城镇化水平总体还不高，土地的城镇化快于人口的城镇化，不解决人的城镇化，城市发展就会导致盲目扩大城市规模，就会造成土地被大量占用和浪费。因此，在全面推进新型城镇化过程中，必须使城市发展与人口增长相适应，提高户籍人口城镇化率和城镇化质量，促进城乡基本公共服务均等化，这就需要建立进城落户人口与建设用地供应更加紧密的挂钩机制，实现土地城镇化与人口城镇化相协调。2016年，国家“十三五”规划纲要进一步强调加快农业转移人口市民化，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩（以下称人地挂钩）机制。建立人地挂钩机制，既是对新型城镇化的用地保障，也是对土地城镇化的制约，可以起到“一石两鸟”作用。
对于如何处理好维护农民“三权”和控制农村建设用地规模的关系，周建春说，《意见》从两个方面提出处理办法，一方面要严格执行进城落户人员农村土地承包权不变、宅基地使用权不变、集体收益分配权不变的政策，消除进城落户人员后顾之忧，保障农民顺利进城落户；另一方面要建立激励机制，鼓励进城落户人员按照自愿、有偿的原则，将宅基地退出或以出租等方式在集体内部流转，同时根据农业人口转移情况，配套开展增减挂钩，对旧村庄、旧宅基地和闲置农村建设用地进行整理复垦，有效控制农村建设用地规模。