中国式市政债能否为地方政府解围？

本报评论员　　樊大彧

此次推出地方政府自发自还的中国式市政债，把地方债务由隐性转为显性，无疑有利于防控地方债务风险。但在开前门的同时，必须有效地堵住后门，这样才能真正阻止地方债务危机的爆发。

经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。为加强对2014年地方政府债券自发自还试点工作的指导，财政部日前制定并印发了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》。（相关报道见B9版）

地方债是地方政府及地方公共机构发行的债券，其发行目的是为地方政府筹措财政收入。由于顾虑地方财权“做大”，长期以来，地方债在我国被视为“危险品”。地方债解禁于2009年，当年我国发行的地方政府债券均由财政部代理，其主要特点是规模由财政部决定，发行和偿债也都要由财政部代办。2011年年底，我国开始试点地方政府直接发债，但是发债规模和偿债仍由财政部决定和代办。

此次国务院批准的地方债自发自还试点，相比2011年的试点又前进了一步。为了防范风险，地方债发行规模仍由财政部给定，但已经允许地方政府自主发行及自行偿付，同时引入债券信用评级。这意味着我国地方债正在引进市场化机制，中国式市政债即将正式登场，这些变化无疑具有突破性。

市政债就是按照市场化原则发行政府债券，遵循公开、公平、公正的原则。3月举行的一个论坛上，财政部部长楼继伟谈及地方债问题时表示，“有类似于美国市政债的设想”。此次中国式市政债的出台，显然是将“设想”变成了现实。我国要推进市政债，就是要把一直以来地方政府的隐性、不规范债务转变成显性、规范债务。

以往由于缺乏市场化机制，地方政府债务长期处于“黑箱”操作中，之后形成了让整个社会提心吊胆的债务“黑洞”。审计署公布的最新数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还和担保责任的债务总额为17.9万亿元，占我国当年GDP百分比已超过30%。同时，较上一次统计，也就是2010年的10.7万亿元，大幅增长67%。目前的地方政府性债务中，包括很多来自企业、事业单位债务的隐性债务，其中最突出的就是以城投公司面目出现的地方融资平台。近年来，“体制外”的融资平台十分活跃，创造了数以万亿计的巨额债务，已成为地方债务的重要风险点。一直游走于灰色地带的地方政府债务，目前仍呈现快速增长的态势，一旦地方政府财政收入减少，对地方债务危机爆发的担忧就将成为现实。

今年以来，很多地方出现土地财政收入大幅减少情况，部分地区公共财政收入甚至出现负增长。目前一些地方土地出让遇到困难，这让依赖土地财政的地方政府十分焦虑。于是，发行地方债可能成为地方政府舒缓“钱紧”局面的良方。此次推出地方政府自发自还的中国式市政债，把地方债务由隐性转为显性，无疑有利于防控地方债务风险。但在开前门的同时，必须有效地堵住后门，这样才能真正阻止地方债务危机的爆发。发行地方债增加了政府的显性负债，同时必须减少部分地方融资平台等隐性负债的增长，这样才能促进地方债务的良性发展。否则，越来越多的地方债务总量，在满足了少数官员的政绩需要后，只能留下越来越高的债务“堰塞湖”。

我国地方债发行正在逐步演变成一种透明的融资方式。未来随着地方政府信用评级体系的建立，我国债券市场将会形成“用脚投票”的机制。这种市场化机制将逼迫地方政府改善自身的财务状况，推进政府信息公开，这种局面令人期待。但是，即使引入市场机制，决策失误和道德风险都是难以避免的，美国名城底特律的破产就是一个例证。

放行地方债是我国行政综合性改革的重要一步，但在市场化实验中，也要及时建立债务风险防控机制，更要谨慎举债量入为出。