吴洪芹：关于在城镇化过程中农村妇女土地权益的调查与建议
23.05.2014 17:50
本文来源: 妇联
一、当前我省农村妇女土地权益保障存在的问题
第三期福建妇女地位调查（样本为全省九个设区市的41个县区的205个村和居委会的3075户家庭）显示，2010年农村妇女中自己享有土地使用权的只有62.2%，没有土地的占37.8%。2010年至2013年，福建省各级妇联接到有关农村土地问题的信访605件（次），占财产权益类信访量的50.6%，反映问题主要集中在四个方面：
一是妇女因婚姻变动而使土地承包权益受损。 表现在：外嫁女的承包地被村里收回或由娘家继续承包；在嫁入方，由于实行“三十年不变”、“增人不增地、减人不减地”的土地政策，村里没有机动地或机动地极少，嫁到村里的妇女通常难以分配到土地，陷入 “两头落空”的困境。如果离婚或丧偶后再婚，妇女分割承包地的要求难以实现。
二是妇女在征地补偿利益分配中受到严重歧视。 妇女土地权益被侵害现象与土地价值密切相关，主要集中在城乡结合部、工业园区及道路交通等公共建设沿线地区。在实际征地补偿中，村庄往往实行男女差别对待，外嫁女、离婚妇女、丧偶妇女往往被剥夺或限制享有征地补偿权利，并且这种侵权常常被村规民约“合法化”。
三是集体经济组织收益分配存在性别不平等。 主要体现在两个方面：一是村里强迫外嫁或离婚妇女迁出户口，剥夺其集体经济组织成员资格。另一类是妇女可以自愿不迁户口，但不被视为集体经济组织成员，不能享受集体收益分红。
四是妇女宅基地使用权未受到充分保护。 我国土地管理法规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。在实践中，村庄以户为单位分配宅基地，有的村规民约甚至直接以男性人口的多寡确定每户宅基地面积。男性成年或结婚后可单独立户分配宅基地，而成年女性、户口在本村的外嫁女、离婚妇女则不能单独立户分配宅基地。
二、农村妇女土地权益受侵害的原因分析
妇女土地权益受损是长期以来多种原因综合导致的结果。究其原因， 一是受长期以来“从夫居”的农村文化习俗影响。 一旦外嫁，妇女就被视为已放弃所属家庭、集体成员身份，而转变为夫家家庭和所在集体的成员。 二是妇女的集体经济组织成员身份确认难。 农村集体经济组织成员资格是判定村民是否享有土地承包权、集体经济组织利益分配和征地补偿分配权益的依据。目前，我国法律法规对农村集体经济组织成员资格标准尚未作出统一规定。实践中，有的以户籍为标准，有的以承包地为标准，有的则以实际居住为标准。标准不一样，待遇也就不同，有的享受待遇，有的打折，有的则完全没有。 三是土地承包经营权证登记不够完善。 现行土地承包经营制度以家庭为单位，但家庭中的个人权利不明晰，对家庭共有人的范围没有明确界定，各地执行标准不统一，缺少权证的正式认可，妇女家庭关系一旦发生变化(如出嫁、离异或丧偶后再婚等)，很难主张其依法享有的权益。 四是一些地方村规民约违反国家法律规定纠错难。 现实中土地利益分配往往以村民自治形式按多数决原则调整，而一些地方的村规民约有可能偏离甚至违反国家法律、政策。地方政府及有关部门对村规民约的监督、审查机制也不够健全。 五是司法救济不够充分。 在涉农案件的司法实践中，各地法院在受案范围、集体经济组织成员资格确定、案件实体处理等问题上存在不同理解，导致有的地方对有关案件不受理、或中止审理、或裁判结果不同。即使法院判决妇女胜诉，也常常因执行不了而成为“司法白条”。
三、维护农村妇女土地权益的相关借鉴
保障农村妇女土地权益，是保障妇女人权、促进其自身发展的必然要求。有国际研究表明，保障妇女土地权益能够提高妇女在家庭中的地位，有效提升家庭土地产值，改善农村儿童营养状况、消除贫困并减少家庭暴力等社会问题。从各国的法律实践来看，有保障的土地权利能够有效增加农民对土地的投入。从各国推进和完善土地登记制度的情况看，一些发展中国家在制度设计之初即立足于赋予农民有保障的土地权利。它们虽然在确权时投入了一定的时间和人力成本，但在社会经济效果和制度的稳定性上获得了回报。老挝在开展土地确权时，政府委托妇联等组织开展深入宣传和有针对性的培训，确保妇女充分参与和知情，使得66%以上的土地登记证书上登记了妇女的名字。与此相反，越南1993年的《土地法》没有要求登记妇女名字，2003年土地证颁发率达到90%以上时仅有户主的名字，而且88-90%的户主都是男性。但在现实中，土地登记证书上没有登记妇女的名字给农户的土地经营、流转及抵押等权能的实现带来的不利影响日益凸显。为此，2003年越南再次修订《土地法》时明确要求将妻子的名字与丈夫一起登记在土地证上，而且不仅要在新颁发的证书上登记妇女的名字，并要在已颁发的证书上加入妇女的名字，由此花费了巨大的时间和经济成本。
在我国，农村妇女已占农业生产力的65%以上，她们是推动农业现代化、新型城镇化的重要力量。保障农村妇女基于土地承包和集体经济组织成员身份获得财产权利，是贯彻落实十八届三中全会精神的题中之义。当前，我国正在试点的规范土地承包经营权证是依法确认农民对所承包的耕地进行自主经营、转包、出租、转让、入股、抵押以及获得相关收益等权能的重要法律凭证。2012年，全国妇联与农业部合作在辽宁省清原县草市镇进行“土地登记中的农村妇女土地权益保护”项目试点，该镇东大道村97户农户所有妇女的名字不仅写入土地承包经营权登记证共有人栏,同时还首次写入代表人栏。当地村组领导和村民一致认为，这有利于减少农村妇女土地权益两头落空或两头占地的情况，有利于减少妇女与家庭、妇女与其他村民间的利益纠纷。因此，扎实推进土地承包经营权确权到人，是从源头上有效预防和减少土地利益矛盾纠纷，从而将法律赋予男女平等的土地承包经营权通过具体的制度安排获得实现。
四、进一步维护农村妇女土地权益的思考与建议
党的十八大首次将男女平等作为基本国策写入报告，提出“坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，从加快完善现代市场体系和健全城乡发展一体化体制机制出发，在坚持农村土地集体所有权基础上，对农村土地制度作出了重要的改革部署，为解决妇女土地权益受侵问题提供了重大机遇。为此，提出以下五点建议：
一是坚持男女平等原则加大法律政策保障。 法律政策是源头保障。十八届三中全会《决定》强调“赋予农民更多财产权利”，特别指出“保障农民集体经济组织成员权利”；今年中央一号文件《关于全面深化农村改革 加快推进农业现代化的若干意见》明确要求“切实维护妇女的土地承包权益”，为农村妇女实现土地权益提供了有力依据。建议我省以国家将修改《土地管理法》及有关部门正研究起草《农村集体所有土地征收补偿安置条例》、《集体建设用地流转条例》等法规为契机，根据新形势要求，开展农村土地承包经营制度改革调研，适时修订《福建省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉若干问题的规定》，特别是针对集体经济组织成员资格界定等方面做出详细规定，更好地落实男女平等要求，切实维护农村妇女合法权益。同时，在户籍制度改革中要特别注意关注农村妇女的户籍迁移问题。
二是建立有性别视角的土地承包经营权登记制度。 根据中央农村工作会议精神，农村土地流转、规模经营等必将极大提升农业生产力和土地价值，利益分配矛盾必将进一步凸显。在土地承包经营权确权登记中明确妇女作为承包方共有人，是从源头上保障妇女土地权益的现实依据。建议我省农业部门总结全国农村土地承包经营权登记试点单位漳平、永安两市的有关经验，明确集体经济组织成员资格认定标准，探索建立有性别视角的农村土地承包经营权登记制度：在登记过程中体现包括妇女在内所有共有人的名字，并将妻子与丈夫共同作为承包户代表登记在土地承包经营权证上，明确规定双方有同等的权利义务，在转包、出租、抵押或以其他方式流转时要由夫妻双方签字才能生效，保障妇女与丈夫享有平等的知情权、参与权和决策权。同时，确保区域间确权登记的一致性，避免妇女在登记中出现两头无地的情况。建议各级国土资源部门加强对农村集体建设用地流转的管理，落实土地补偿政策标准及适用规定，确保农村妇女在农村集体建设用地流转当中土地收益权利的实现。
三是进一步规范完善村规民约。 村规民约首先应遵守国家法律法规，体现性别平等、社会进步。2012年省妇联、省农业厅、省民政厅、省国土资源局联合下发《关于进一步规范完善村规民约 维护农村妇女土地权益的意见》，取得一定成效。建议民政部门加大工作力度，指导做好村民自治章程和村规民约的废、改、立工作，在村规民约中写入男女平等、婚嫁落户、土地承包和宅基地分配等涉及妇女权益的条款，去除带有性别歧视的内容，使男女平等和村民自治原则都能在村规民约中得到体现和落实。同时，要求乡镇政府加强对村民自治章程、村规民约的备案审查，如与国家法律政策相抵触，要坚决责令改正，确保村规民约的制定程序和内容合法。
四是完善调解、仲裁和司法救济机制。 《妇女权益保障法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》明确规定，农村妇女土地权益受到侵害的当事人可以请求乡（镇）人民政府调解、向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉。建议强化政府的主导地位，加强农村土地承包经营纠纷调解、仲裁工作体系建设，充分发挥调解、仲裁的独特优势和在解决妇女土地纠纷中的作用。建议省法院加强对涉及农村妇女土地权益纠纷案件审判工作的指导，尽快出台相关审理意见，明确受案范围、集体经济组织成员资格认定、案件实体，统一审判尺度，并加强对下级法院审判工作的监督和指导，解决相关案件受理难、执行难问题。
五是注重发挥各级妇联组织的作用。 农村妇女土地权益问题是一个复杂的利益协调问题，需要各部门合力推进解决。《中国妇女发展纲要（2011—2020年）》将保障农村妇女土地权益作为主要目标之一和重要的策略措施，明确主要责任部门是农业部，责任部门是民政部和全国妇联。鉴于农村妇女整体素质仍然偏低、法律知识缺乏、维权意识较弱，我省各级妇联组织要进一步加大调查研究力度，广泛、准确收集农村妇女的需求，积极建言献策，更好履行“代表和维护妇女权益，促进男女平等”的基本职能。建议有关部门在相关法律政策的制定、修改和执行过程中，积极开展性别平等咨询评估工作，征询同级妇联组织意见；大力推动农村妇女参与基层民主管理，增强妇女“话语权”，从而形成多部门、多层次、全方位协同联动机制，共同维护农村妇女土地权益，促进社会和谐稳定。
本文来源: 妇联
23.05.2014 17:50