专项检察监督剑指行政不作为乱作为
记者 阮占江 《法治周末》记者 刘希平
本报通讯员 吴 敏 罗 兰
在下班回家的路上,湖南省株洲市石峰区人民检察院民刑科科长刘征经常会来到学校附近的小商店查看小零食的质量。“我主要是查看这些小食品是否是‘三无’产品、是否是过期食品。”
之前,刘征已自掏腰包数百元,购买了石峰区部分学校附近超市的小零食,然后逐个查看生产日期、产品生产许可证等内容。如发现“问题”食品,刘征就会督促相关执法部门前来整治。
一位检察官缘何会对校园周边的小食品质量如此关注?这还得从去年株洲市检察机关开展的一场专项检察监督活动说起。
2015年5月,在湖南省人民检察院精心指导,株洲市委、市政府的大力支持下,株洲市检察院牵头下,组织了市国土局、工商局、卫计委、农委会、林业局、环保局、食药局、水务局8家行政执法部门,联合开展了“环境资源保护与食品药品安全监管领域行政执法”专项检察监督活动(以下简称“两个专项监督活动”)。在专项活动中,全市检察机关不仅首次“体检”了这8家主要行政执法部门的执法案卷,还严肃查处了一些行政部门有案不移、有案不立、以罚代刑背后的职务犯罪,积极维护群众合法权益,取得了良好的法律效果和社会效果。
重点检查监督民生领域
环境保护和食品安全,与广大老百姓的生产生活息息相关,也一直是各界关注的热点话题。
虽然株洲市食品药品安全监管已初见成效,但一些诸如“毒豆芽”等危及食品安全的案件还偶有发生。
能不能通过运用检察监督职能,督促相关行政执法部门加大对环境保护和食品安全监管的执法力度?这成了株洲市检察院检察长胡波一直思考的一个问题。
在广泛深入地调研后,一场“环境保护和食品药品安全”两个监管领域行政执法专项检察监督活动方案,在株洲市检察院初步形成。
“环境资源保护监管和食品药品安全监管这两大领域,与人民群众生产生活密切相关、直接关系人民群众健康安全及社会经济可持续发展,我们决定以此为切入点探索发挥检察职能,督促依法履职的新方式、新方法、新途径。”谈起这次专项检察监督活动的初衷,胡波深有感触。
2015年5月21日,株洲市检察院召开了专门会议,听取市国土局、环保局、食药局、工商局等8家市行政执法部门的意见和建议。8家行政执法单位主要负责人全部参会。会议决定成立两个专项检察监督活动领导小组。市检察院抽调反渎局、侦监处、公诉处、民行处、林检处、预防处等相关部门人员组成两个专项监督活动领导小组办公室,负责活动的组织实施、情况汇总、沟通联络和活动方案制定等。活动领导小组办公室由市检察院副检察长陈自力带队,上门走访行政单位,根据每一个行政执法部门法定工作职责、行政许可及行政审批权限依据、易产生渎职失职行为的重点环节、重点岗位等,详细列出了73条自查重点。
全面“体检”行政执法案卷
记者在采访中了解到,在“两个专项监督”活动中,株洲市检察机关派员对这8家行政执法部门近三年来的执法案卷,进行了一次全面的“体检”。
据株洲市检察院反渎局副局长吴剑介绍,检察机关主要查阅各行政执法单位三年以来的行政处罚、行政许可和行政审批的案卷,投诉、举报、信访台账,及有关专项资金补贴的审批、使用和监管情况等。
“我们主要查看行政执法的程序是否合法规范、是否存在‘以罚代刑’现象、行政处罚是否履行到位等相关内容。”吴剑说。
在株洲市环保局石峰分局的档案室,石峰区检察院派出的检察官仔细翻阅着该局已经归档的执法案卷。
株洲市环保局下达的一份《行政处罚决定书》,引起了带队来此检查案卷的石峰区检察院副检察长刘自力的注意。
“我们发现这份《行政处罚决定书》上罚款金额为8.9万元,可真正到位的罚款才3万元,还有5万多元为什么没有处罚到位?”刘自力决定探寻原因。
检察官们经调查才知,2014年2月石峰区发生一起水质污染事件。株洲市环保局在调查结束后,向涉事企业作出了罚款8.9万元的行政处罚。后来,涉事企业提出申诉,石峰环保分局认为其申诉理由成立,该局便以会议形式,同意将这家单位的罚款降到3万元。
“石峰分局作为下级机关,是无权更改市环保局作出的行政处罚决定的。如果被处罚单位申诉理由成立,必须由株洲市环保局撤销原来作出的《行政处罚决定书》,重新作出行政处罚。”刘自力认为,行政执法必须要有权威性,不能太随意。
刘自力透露,在检察机关提出监督意见后,株洲市环保局目前正在按程序变更原来的行政处罚。
强化行政执法检察监督
除全面“体检”8家行政部门的执法案卷外,强化检察机关对行政执法活动的检察监督,也是“两个专项监督活动”开展的内容之一。
“检察机关的监督之剑,主要针对一些行政执法部门的‘为官不为’和‘为官乱为’,有效预防行政行为违法、行政作为失范。”胡波说,在活动中检察机关不会“越俎代庖”参与行政执法,只是监督行政执法。
在“两个专项监督活动”中,经过市检察院和各区县检察院的突击检查,一些“行政不为”和“行政乱为”的线索先后被发现、整改。
为了督促执法部门加大对校园饮食安全的监管,2015年9月,攸县检察院向县卫生局、县教育局、县卫生监督所等单位部门发出检察建议书8份,督促相关职能部门完善和落实校园传染病防控及生活饮用水监督检测相关制度；荷塘区检察院检查组则经常对学校餐桌安全的执法检查情况,进行现场监督。
还有一些“行政乱为”案件也被查处。炎陵县检察院经过调查,对水口镇林管站站长许某以涉嫌徇私舞弊不移交刑事案件罪立案；醴陵市检察院发现,醴陵市国土局有21家矿山采矿许可证过期未延续登记,亦未注销,该院跟进监督,醴陵市国土局对该21家矿山采取了登报公告矿山许可证到期的方式注销其采矿许可证；天元区检察院在走访调查中发现栗宇驾校未经国土部门批准,擅自占用耕地25.29亩、林地2.39亩建设驾校,同样也督促国土部门依法移送了公安机关。
执法监管公信力被提升
记者在采访中了解到,检察机关检查行政执法部门的执法案卷,监督检查行政执法部门“为官不为”,这样的活动在株洲尚属首次,此举在株洲市引起了不小的轰动。
株洲市检察院提供的数据显示,“两个专项监督活动”开展以来,各相关行政单位自查发现问题47起。株洲市检察院还向相关行政执法单位下发检察建议29份。
通过近一年活动的开展,株洲市相关行政机关对检察机关的督促检查,从刚开始的陌生已变得熟悉了。一些被监督检查的行政执法单位,也渐渐地感受到了这种活动给他们带来的好处。
“检察机关的监督,使我们执法人员的执法水平有了较大提高。”株洲市环保局法宣科科长文红武坦言,这种活动不仅能规范行政单位的执法行为,还可以提前预防执法人员少犯错误。
株洲市食品药品稽查支队副支队长赵昌也认为,这种活动对执法人员也是一种“保护”。“执法人员的一些违法执法行为,如果到了犯罪地步就晚了。”
而碰到环境资源保护和食药品安全的线索,株洲当地老百姓在向执法单位举报无效后,他们会主动来找检察机关反映。
“‘环境质量和食药品安全’,涉及老百姓的切身利益。检察机关加大对相关行政执法单位的检察督促力度,有利于规范依法行政,有利于提升执法单位监管工作的执行力和公信力,具有非常突出的现实意义。”湖南师范大学法学院教授黄捷认为,检察机关相对于其他国家机关和整个社会而言,独立、超然、敏锐、严格地观察和发现一切不合法的行为,而后通过法定的起诉或检察建议等手段予以纠正或惩治,以完成对法律秩序的捍卫。