不动产登记条例“难产”的背后：功能定位之惑

买了新房却不能顺利办房产证，这该成为问题吗？

在西南政法大学民商法学院教授谭启平看来，这是一个大问题。他的研究发现，新房建成后开发商进行初始登记时，各地要求提交的材料可谓五花八门：有的要门牌证明，有的要完税凭证，还有的要建筑工程竣工结算书、土地使用费缴纳证明，甚至要地下工程建设档案移交证明等等。开发商不能及时进行房屋所有权初始登记，买了房子的业主就办不了房产证，其对房屋的所有权就一直处于悬空状态。

事实上，房屋所有权登记存在的问题，只是不动产登记乱象的冰山一角。学者们原本期望，不动产登记条例能够按计划在6月底出台，从而破解乱象。然而，时至今日，这部万众期待的条例依然是“只闻楼梯响、不见人下来”。

20世纪90年代中期，民法学者就提出要对不动产实行统一登记。2007年，我国制定了物权法，明确规定国家对不动产实行统一登记制度。将近20年过去了，不动产统一登记制度为何始终“难产”？

日前，在不动产登记条例草案专家建议稿起草人、中国社科院法学所研究员孙宪忠组织的立法研讨会上，多位专家就这一话题进行了研讨。

功能定位之惑

不动产登记是民事行为，还是行政行为？

作为市场经济的一项基础性制度，不动产统一登记制度迈出的每一步都备受关注。

2013年3月，新一届全国人大审议通过的《国务院机构改革和转变职能方案》提出要建立不动产统一登记制度。3月底，国务院办公厅发布实施《方案》的任务分工通知，提出2014年6月底之前出台不动产登记条例。

随后，孙宪忠受国土资源部委托，开始起草不动产登记条例草案专家建议稿，当年10月完成起草后提交国土资源部。

在不久前的立法研讨会上，国土资源部政策法规司有关负责人透露，不动产登记条例还在研讨和征求意见阶段，没有明确的出台时间表。

对不动产登记功能的认识分歧，或许是条例“难产”的一个原因。

我国现有的不动产登记体制建立于改革开放初期，最初从林业登记开始，逐步发展到土地登记和房地产登记。“这些登记一开始都是为了自然资源的保护和利用的监管，发展到后来也并无变化，即登记是为了适应行政管理。”孙宪忠表示。

以房屋所有权初始登记为例，谭启平认为，这已经被一些行政管理部门视为行政管理的有力“抓手”，一系列与房屋开发建设相关的行政管理行为，如竣工验收、税费征收等都搭上了“便车”。而这已经偏离了不动产登记的初衷。

我国物权法规定了物权公示原则。公示就是将物权这种抽象的权利以法律确定的方式公开展示出来，以达到保护交易安全以及社会财产支配秩序的目的。

“不动产登记并不属于行政管理行为。”孙宪忠强调：“建立这一制度，本意是为不动产物权的变动提供官方的、公开的、恒久的、统一的法律根据和措施。这是基本的立法功能。”

清华大学法学院教授申卫星认为，确权只是不动产登记的原始功能，后面又生发出来征税等其他功能。“‘登记’两个字看起来简单，其实含义是多重的。这表明不动产登记立法还任重道远。”申卫星说。

多头登记之乱

统一登记后，机构、人员、职能如何整合？

我国现行的不动产登记实行的是多头登记，林木由林业部门登记，草原由农业部门登记，土地由土地部门登记，房屋则由房产部门登记。

“这样的登记制度，尤其是土地和房屋登记的分离，存在极大隐患。”孙宪忠说。比如，业主以其不动产向银行抵押贷款时，如果土地上没有建筑物，则抵押权的设立在土地部门登记；如果土地上有建筑物，则在房地产部门登记。如果同一个债务人在房地产开发过程中多次借贷并且需要设立抵押担保时，则抵押权会登记在不同部门。法律依据不统一，无论是银行还是第三人的权利都面临着极大的风险。

参加研讨的专家普遍认为，多头登记一方面增加交易成本，另一方面也造成信息分散不宜查询、重复登记、数据不统一等问题，有违物权登记初衷，不利于物权保护。

早在1996年，孙宪忠就在《中国法学》杂志上发表《论不动产物权登记》一文，提出了建立不动产统一登记制度的设想。在专家建议稿中，孙宪忠将“五统一”原则写入了总则部分。这些设想能否实现，还有待观察。

今年5月初，国土资源部地籍管理司已经加挂不动产登记局的牌子，承担指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作的职责。

研讨会上有专家表示，设在国土资源部内部的不动产登记局，难以承担应有的职责。应该设立独立的国家不动产登记局（署），才能实现不动产统一登记。

6月25日，新华社发表评论称，首先要动真格的，应是不动产登记管理部门的观念、利益。各部门不能有“一亩三分地”的观念，应把机构、人员、职能整合，纳入简政放权的进程。不动产统一登记绝不能成为新的审批权。

反腐倡廉之盼

不动产登记能助力反腐吗？

2012年下半年以来，随着“房叔”“房婶”“房姐”相继曝光，不动产统一登记后将实现“以房查人”、助推反腐成为公众热议的话题。这也在一定程度上影响了不动产登记条例出台的进程。

孙宪忠接受采访时说：“虽然我们对于反腐倡廉毫无争议地支持，但这与不动产统一登记之间毕竟没有必然联系。不动产的登记在法律本质上属于民法的范畴。反腐倡廉实际上是官员管理工作，这方面的法律属于宪法行政法领域。”

对于关注度最高的公开性问题，他强调，公开性并不意味着任何人可以通过任何手段去查询别人的不动产信息。

“我在建议稿中提出的方案是，利害关系人可以提出查询的申请，但能否查询还要由登记机关决定。”孙宪忠表示：“也许有人会说，不动产登记法律规范建立之后，可以通过统一的不动产登记簿公开官员的房产，从而发挥反腐倡廉的功能。这个理由非常勉强，是在人为地附加不动产登记不应有的功能。通过不动产登记簿无法发挥公开官员房产的功能。要实现公开官员房产的功能，应该建立官员财产公示制度，而不是不动产登记制度。不能将官员财产公示制度与不动产登记制度混淆。”

中国人民大学民商事法律科学研究中心主任杨立新的看法有所不同。他认为，不动产统一登记制度虽然不是阳光法案，但的确具有一定的反腐败作用。

“不动产登记和婚姻登记一样，都是公开的法律行为。我觉得不必去刻意否认、回避不动产登记的反腐败作用。立法上只需要明确，这是一个公开的民事法律行为。至于还有什么其他作用，让社会去评价好了。”杨立新说。（本报记者 王逸吟）