张桃林：财税金融产业政策“三位一体”协同推进现代农业发展
随着新型农业生产经营主体的快速发展和适度规模经营的不断推进，农业发展正面临着深刻调整，对于金融保险服务的需求也越来越迫切。然而农业信贷和保险需求长期得不到有效满足，融资难、融资贵、风险大等问题不得不让我们正视，农业金融保险仍然是金融体系中最薄弱的环节。
如何才能适应农业实际，不断深化农业金融改革，破解农业金融发展难题，为现代农业发展助力？农业风险大、投入高、公共性强，财税支持又该怎样发挥作用？适值两会召开，记者就此问题专访了全国政协常委、农业部副部长张桃林。
记者：农业发展到今天这个阶段，内外部环境都发生了深刻变化，对金融保险的需求也不可同日而语。请您介绍一下当前我国农业金融保险领域面临着哪些新情况？
张桃林：当前，我国农业发展正处在由传统农业向现代农业转型跨越的关键时期，农业现代化建设与金融保险的关系日趋紧密，特别是新型农业生产经营主体对金融保险的需求日益旺盛。一方面，家庭农场、农民合作社等新型主体快速发展，农业标准化、产业化、规模化水平不断提高，对财政投入及融资的需求更加突出。另一方面，随着适度规模经营的加快推进，农业生产经营的各种自然风险和市场风险也更加集中，需要进一步改革和完善农业保险制度、更好提升农业保险的风险防控能力。此外，农业发展还面临着农产品国际价格“天花板”和国内生产成本“地板”的双重挤压，亟须进一步完善财政支农政策体系及机制，提高财政资金使用效率，促进农业发展方式加快转变，增强农业的比较效益和竞争力。
记者：这些年来采取了哪些有效措施推动金融资源向“三农”倾斜？还有那些短板需要补齐？
张桃林：党中央、国务院高度重视金融保险支持现代农业发展，出台了一系列重要政策和措施。今年中央一号文件明确提出，要主动适应农村实际、农业特点、农民需求，综合运用财政税收、货币信贷、金融监管等政策措施，推动金融资源继续向“三农”倾斜。去年国务院办公厅制定下发专门的金融服务“三农”发展的若干意见，作出系统部署。近年来，中央财政先后实施农业保险保费补贴、农村金融机构定向费用补贴、涉农贷款增量奖励等政策，增加了农业金融保险供给，在满足现代农业资金需求、防范化解农业风险、促进粮食连年增产和农民连年增收等方面发挥了积极作用。
但是，农业贷款难、贷款贵、风险高的问题仍然比较突出，特别是金融保险还远不能满足新型主体快速发展的需要，已日益成为现代农业发展的关键制约。
在农业信贷融资方面，存在的主要问题有：一是抵押难、抵押物数量少。农村的土地承包经营权、宅基地使用权、大型农机具、林权等抵押搞了一些试点，但金融机构还是“不愿要”“不敢要”；二是农业信贷担保机构规模小、担保网络体系不健全。2013年农业信贷担保机构在保余额231亿元，仅为全国融资性担保行业年末在保余额1.06%；三是农业信贷担保和贴息财政扶持力度不够，农业担保的风险得不到必要的弥补，农民信贷的资金成本过高。
在农业保险方面，存在的主要问题有：一、农民反映险种少、理赔难、赔款低。目前农业保险的保额一般只能覆盖30%~70%的直接物化成本，且设置了较高的免赔条件；二、地方政府反映保险保费财政补贴配套负担重、赔付率低。近7年我国财政支持的农业保险平均赔付率仅为64.6%；三、保险机构反映农业潜在风险大、多层次风险分散机制不健全。虽然我国已建立了初步的农业保险大灾风险分散机制，但在保险统筹层次和风险分散水平上都还较低；四、产业、财税、保险政策协同配合不够。农业保险制度设计和产品开发、费率制定，与农业产业发展规划布局、农业生产经营特点、财政支农政策体系及项目计划安排、农民特别是新型主体发展需求等的结合不够紧密、有效。
记者：农业不同于其他产业，风险大、投入高，又承担着粮食安全等公共责任。在您看来，政府在促进金融保险服务农业方面应该如何作为？
张桃林：从国外农业金融保险发展的有益经验和国内各地的成功实践来看，由于农业本身具有的公共性、基础性、弱质性，以及现代农业高成本、高投入、高风险的特点，都很注重政府与市场的结合，通过政府采取税收优惠、利息补贴、债务担保、保费补贴等多种方式引导支持农业金融保险发展。如：美国2014~2018年最新农业法案，大幅增加了农业金融保险保障方面的补贴；欧盟在2007~2013财政年度设立了农业担保基金和欧洲农业基金，作为欧盟共同农业政策的基本金融工具。又如，在国内，上海市农委牵头会同财政厅、保监局，将农业保险与灾害救助统筹考虑，并通过保险与信贷相结合，提供小额贷款保证保险，向新型经营主体提供50万元到400万元的无抵押基准利率的贷款服务，有力支持了农业发展方式的转变和现代农业的建设。值得总结和推广的典型还有重庆、贵州等地的“银行+信用担保”模式，广东、上海等地的“银行+保险+风险保障金”模式，江西等地的“银行+风险保障金”模式等等。
针对上述我国财政支农政策和农业金融保险方面存在的突出问题，应积极借鉴和总结国内外有益做法，强化农业产业、财税和金融保险政策“三位一体”、协同配合，实现农业产业上水平、金融保险机构稳发展、财政补贴高效率、农民最终得实惠的共赢局面。
记者：在您看来，具体应该从哪些方面进行完善？
张桃林：具体来讲，应进一步加强以下四个方面的工作。
第一、强化农业金融保险法制建设，完善农业金融保险管理体系。一是加快推动制定出台农业金融促进法，完善《农业保险条例》并尽快上升为农业保险法，将财政支持和促进农业金融保险纳入法制化的轨道。二是强化相关部门对农业金融保险经营的指导服务。在中央层面加快建立部际联席会议制度。在地方层面加快建立完善相应管理机制，发挥基层农经、农技及乡村两级行政资源作用，配合做好承保理赔、查勘定损等工作。
第二、加大财政促进金融保险支农力度，充分发挥财政资金的引导和撬动作用。按照世贸有关规则，财政支持农业金融保险属于“绿箱”或“黄箱”中非特定产品“微量允许”政策。目前，我国这方面政策空间相对充足，应尽可能用好用足这一空间。一方面要继续加大对“三农”，尤其是农业生产环节的支持力度，另一方面要积极借鉴美国等发达国家经验，增加对金融保险的财政补贴规模，更好地发挥财政引导和撬动金融保险支农的作用。
第三、创新农业信贷担保机制，提供免抵押、低成本的农业信贷服务。设立中央层面或中央带动地方建立农业信贷担保基金，以政府为主注入资本金的方式支持建立一批专门服务农业的融资性担保机构，并优先覆盖农业大省、大县。采取费用补贴、业务奖励等多种方式，合理降低农业信贷担保费用，鼓励各类信贷担保机构开展农业信贷担保业务。探索采取贷款贴息和风险保障金的方式，与银行金融机构合作向农民提供无抵押低利率的贷款服务。此外，要积极打通信贷和保险的合作通道，推广农业信贷保证保险、保单质押等，发挥保险增信作用。
第四、创新农业金融保险产品，提供更加符合新型主体需求，多层次、高保障的保险服务。这里面又包括四个方面的内容：一是建立主要粮食品种基本保险普惠补贴制度、地方特色农产品保险保费奖补制度，对水稻、小麦、玉米基本保障保险实施普惠制补贴，由中央和省级财政给予全额补助；对地方自主开展特色农产品保险，由中央财政给予一定比例的奖励。二是开展保费补贴方式改革试点，改按保费补贴为按保额补贴，解决高费率、低保额与低费率、高保额享受同样补贴的问题，引导各地主动提高保障水平。三是鼓励开发产量保险、价格保险、气象指数保险等新型保险产品，在全国生猪养殖大县的规模养殖场开展生猪目标价格保险试点，加快建立按保物化成本、完全成本、基本收益等不同保障水平、多样化的保险产品。四是加快完善多层次农业保险大灾风险分散机制，建立健全市场和政府共同参与，保险公司自行负担、再保险和特大风险政府支持的三级农业保险大灾风险分散制度。