“一把尺”裁量 破解同案不同罚

26.11.2015  10:03

  党的十八届四中全会提出:“坚持严格规范公正文明执法,依法惩处各类违法行为,加大关系群众切身利益的重点领域执法力度……建立健全行政裁量权基准制度……全面落实行政执法责任制。” 

  一直以来,“同案不同罚”“顶格罚款”“行政不作为”等现象受到社会关注,如何确保行政执法合法、合理,执法公信建立起来,行政裁量权的规范行使是绕不开的话题。    随着经济社会的发展,社会关系呈现复杂化、多元化的趋势。行政裁量权的行使,在法治政府、法治社会的构建中,更加需要规范。当前,行政裁量权行使状况如何?有哪些有益的探索和尝试?还面临哪些瓶颈需突破?    刻度变细化,避免随意性执法    今年11月3日凌晨3时50分许,姚某在江苏南京市玄武区以200元的交易价格与彭某发生性关系,进行卖淫嫖娼活动。在案件办理过程中,姚某积极交代违法事实,主动接受公安机关处罚。根据法律规定,一般嫖娼行为,处十日以上十五日以下拘留,可以并处五千元以上罚款。    在对姚某的处罚过程中,如何避免情绪化、经验化裁决量罚,避免随意性执法、执法不公?    针对我国现行法律规定的治安行政处罚幅度比较宽、缺乏量化的规范问题,自2012年起,江苏省试点推行了常见治安行政案件自动量罚系统建设,旨在破解“同城同事不同罚,同案同事不同罚”。    该系统将治安行政案件的违法情节、处罚标准、裁量规则预先统一设定,由执法人员直接选择,自动生成行政处罚。根据法律、法规和办案程序规定的规范性文件,在情节要素环节预先设定了从轻、减轻、从重和不予处罚等各种情节,将自由罚和财产罚分层次量化:涉及违法所得金额或交易额在200元以上的,原则上并处罚款;在量罚环节,在设定的基数基础上,根据民警选择的不同情节进行自动换算,最终得出应当处罚的结果。    “以姚某参与的卖淫嫖娼行为为例,系统设定自由罚以13日为基数,每具备一个从轻情节,减去1日,累计不低于10日,反之,增加1日,累计不超过15日;每具备一个减轻情节,减去5日,累计不低于5日。财产罚也是同样原理,设定换算系数。”  南京市公安局负责人介绍:“据此,一般卖淫嫖娼行为,同案两名违法嫌疑人在南京市任何一个区受到处罚都是相同的。”    登录行政案件办理平台,对姚某进行行政处罚的处理信息都能看到,由于姚某有自由罚从轻处罚的情节,在承办人意见一栏,民警建议对姚某行政拘留12天或者行政拘留12天,并处1000—5000元罚款。    系统的运用,一方面摒弃了人为因素的干扰,同时也提高了效率。据调查统计,执法民警使用该系统平均4分钟就可以完成一起治安案件的处罚程序;另一方面,通过系统的信息化,使得审核审批人对案件内容、量罚情节、量罚条件和处罚结果、程序等一目了然,简化了程序。    2013年以前,江苏省南京市公安局每年都会收到90余起针对治安处罚案件的行政复议和诉讼,其中,认为处罚结果不公平、不公正,相同性质案件不同城区处罚不一的有30余起,占全部复议、诉讼案件的30%左右。系统运行以来,南京市量罚治安行政案件1万余起,没有一起群众投诉、行政复议和诉讼。    量罚系统取得良好法律效果和社会效果的背后,靠的是裁量基准、标准细化的支撑。江苏省通过建立健全行政案件裁量基准,修改完善治安、禁毒、消防等部门115项行政处罚自由裁量标准,统一了执法程序和量罚标准,防止执法权力滥用。    选择性执法、顶格罚款等问题明显    近几年来,为了避免行政裁量的滥用,一些地方采取措施,在城市治理、道路交通管理等行政领域,建立基准制度、细化标准、规范程序等,以减少自由裁量权的滥用。    “这本身是一个很好的转向和进步。但是还要看到,这些标准的细化大部分存在于行政处罚之中,在行政执法的其他领域还存在自由裁量的问题。当前,选择性执法、行政不作为等现象仍然十分明显。比如对金融场所的执法检查,选择谁进行检查,仍有很大的自由空间,这就是我们通常所说的选择性执法问题。”中国政法大学法治政府研究院教授王敬波指出。    在王敬波看来,当前各地普遍有违章建筑的存在,这种行政不作为,本身就是选择性执法,这种现象的存在对整个法律的权威造成了很大危害。    除了对执法对象的选择,选择性执法还表现在对时间的选择上,即所谓的“运动式执法”。江苏省社会科学院刘旺洪认为:“运动式执法,往往是在某种违法行为长时间出现后,相关执法部门进行大规模集中治理。这种非常态化的执法方式,容易导致违法者滋生侥幸心理,还会让公众产生负面印象,不利于法治社会、法治政府建设。我们不能以非法治方式推动法治,而应以平和持续的执法理念,这才是一个理性的方式。”    当前,公众普遍关注的还有行政执法中的无差异“顶格罚款”现象。比如,许多地方对电子眼抓拍的道路违法行为,一律顶格进行罚款。“顶格罚款确实能够省事,提高行政效率,但是这与法律的目的是不相符合的。法律规定了一定的幅度,就是为了根据不同的情况进行必要区分。无差异顶格罚款影响了法律的严肃性。”  清华大学教授湛中乐指出。    实体和程序方面都得进行规范    谈及我国当前诸多行政裁量权行使不规范的现象,王敬波认为根本原因在于行政机关内部,在于行政执法的制度设计不够完善,需要多方面进行完善:当前,在行政执法过程中,执法力量分配存在不均的状况,执法力量没有落在基层,综合执法体制是大的趋势。比如社会治理中,当前是从区县为核心配备执法力量,未在乡镇配备充分力量。但是随着社会发展,条块分割的体制造成了割裂,影响了执法效果。这就要求在执法体制上进行探索和变革,一些地方也在进行尝试探索。比如江苏常熟市探索开展镇域执法工作,解决看得见的管不着、管得着的看不见等问题。将行政处罚权授权至建制镇,镇政府作为执法主体,在各镇新设综合执法局,统一行使本镇域范围内综合执法权。但这种做法也存在一些需要改进和完善的地方:综合执法机制与乡镇原有管理体制有待理顺,执法人员需要增加等等。    “行政裁量权的规范包括两个方面:一方面是实体方面的问题,即基准的确立、标准的细化,包括行政方式、处置措施,如行政许可不许可、相关因素不考虑或者不相关因素介入、同案不同罚、不同情况未区分对待等情形;另一方面是程序方面的问题,即行政裁量权的规范,如在执法过程中能否听取行政相对人的陈述,等等。”湛中乐指出,规范裁量权要同时关注这两个方面。    几位受访专家一致表示,行政裁量权的基准制度建立、标准细化,是一个好的方向,但是还是要防止细化过程中的冲突问题,注意相对的统一,建议中央层面能有相应的框架性指导。 

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