距离“南海行为准则”有多远?
菲律宾和越南等国在南海上频频生事，这些违背《宣言》精神的做法让《宣言》的落实陷入非常困难的境地。而域外国家介入力度的加大，也让此前相对平静的南海问题不时升温。
《中国新闻周刊》记者/徐方清
在《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)签署12年后，各方一直呼吁早日达成的“南海行为准则”终于有了早期收获。
11月13日，中国国务院总理李克强在东亚峰会(10+8)上的发言中明确指出了中国处理南海问题的“双轨思路”。他还表示，中方同意积极开展磋商，争取在协商一致的基础上早日达成“南海行为准则”，并已取得早期收获。
李克强所称的“早期收获”，是指半个月前落实《宣言》第八次高官会上，与会各方就“早期收获”内容初步达成一致，包括批准“准则”磋商的第一份 共识文件，分别设立中国—东盟国家技术部门之间的“海上联合搜救热线平台”，及中国—东盟国家外交部之间的“应对海上紧急事态高官热线”，举行中国—东盟 国家海上联合搜救沙盘推演，推广卫星系统在南海导航和搜救中的应用等。
同时在泰国举行的这次会议上，与会各方确认了处理南海问题的“双轨思路”，即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决，而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护。
《宣言》落实遭遇困境
今年71岁的贺南洪是柬埔寨副首相兼外交大臣。2002年，他在《宣言》上签下了自己的名字。
中国与东盟国家这年签署的《宣言》，被认为是中国与东盟国家增进互信、加强海上合作、管控分歧、维护南海和平稳定的一份政治文件。中方的签署人，正是现在的中国外交部部长王毅，当时他的身份是中国外交部副部长兼特使。
从《宣言》签署到2009年初的6年多时间，是南海的一段相对稳定期，没有发生引发国际社会广泛关注的“热点事件”。
但自2009年初开始，形势骤然变化。这年2月17日，菲律宾国会通过“领海基线法案”，试图将黄岩岛、所占南沙部分岛礁纳入它的领土管辖范 围。3月8日，美国海军潜艇监测船“无瑕”号与5艘中国船只在南海发生对峙。5月6日，马来西亚和越南共同向联合国相关委员会提交了200海里“外大陆架 划界案”，5月7日，越南又单独提交。
2009年初奥巴马就任美国总统，此后，其政府开始了全球战略重心向亚太地区东移的步伐。推动南海问题东盟化、国际化，则是菲律宾、越南一贯的 策略，特别是自从1995年越南加入东盟以后，这一趋势得以清晰化。美国战略重心东移，恰好符合它们的需要。2010年7月，时任美国国务卿希拉里·克林 顿在越南首都河内出席东盟地区论坛时针对南海问题发表的讲话，标志着美国高调介入南海问题。
“菲律宾、越南的战略企图非常明显，它们频频在南海制造事端，把南海的水搅浑，目的就在于拉美国‘试水’。而美国尽管力避‘被拖下水’，但乐见有人做它的马前卒。因此，美国和菲、越的战略谋划在南海问题上存在交集。”中国海洋问题研究学者刘锋告诉《中国新闻周刊》。
菲律宾和越南等国在南海上频频生事，这些违背《宣言》精神的做法让《宣言》的落实陷入非常困难的境地。而域外国家介入力度的加大，也让此前相对平静的南海问题不时升温。
2012年，自1998年就担任柬埔寨外交大臣的贺南洪，在其十多次参与东盟外长系列会议的经历中，头一次遇到会议未能达成联合声明的情形。这一年，正好是《宣言》签署的第十个年头，而这次柬埔寨作为东道主主办东盟系列外长会议。
会议结束时，在金边以轮值主席国代表的身份主持东盟外长会议的贺南洪“遗憾地”对外宣布，会议未能达成联合声明。贺南洪在会议闭幕当天举行的新 闻发布会上称：“作为东盟轮值主席国，柬埔寨一直努力在东盟个别国家与中国之间进行协调，但个别东盟国家以南海问题相要挟，这是柬埔寨所不能接受的，导致 本次东盟外长会议未能达成联合声明，我对此表示遗憾。”
和贺南洪隐讳地指出是“个别国家”不同，时任东盟秘书长、泰国人素林直接点名，埋怨菲律宾和越南，称两国一直要求在会议的联合声明中提及南海争端和最近的所谓“黄岩岛争议”。
1967年8月，印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、文莱、越南、老挝、缅甸和柬埔寨10国成立东南亚国家联盟，简称东盟。同年起， 东盟外长会议每年召开一次。但在东盟成立也是东盟外长会议机制启动的第45个年头，因为菲律宾、越南坚持要将同中国的所谓南海争端写进联合声明，以往在区 域内问题上总能努力达成一致并发表联合声明的东盟外长会议，“金身告破”。
正是在2012年，几起热点事件让南海形势更趋紧张。4月，中菲黄岩岛对峙事件发生；6月，越南国会通过《越南海洋法》，试图将中国的西沙群岛和南沙群岛包含在所谓越南“主权”和“管辖”范围内。
达成“南海行为准则”没有时间表
虽然早在《宣言》签署之前，各方就在构思“南海行为准则”(以下简称“准则”)，但时至今日，“南海行为准则”全面达成的现实条件仍不具备。
“要制定‘准则’，首先是要把《宣言》落实好。只有先把《宣言》落实好，再去制定‘准则’，那样才水到渠成、顺理成章。否则，‘准则’就成了一纸空文。” 中国外交部亚洲司前司长张九桓在接受《中国新闻周刊》采访时说。
“准则”的构思最早开始于1995 年， 主要是以1992 年《东盟南海宣言》的第4 点为依据，即要求各方以东盟友好合作条约的原则， “作为建立南海国际行为准则的基础”。1996 年， 东盟外长会议赞同地区行为准则的构思， 随后在1998 年东盟首脑会议推出了建立“准则”的想法， 中国于一年后同意就“准则”进行谈判。
但由于中国与一些南海声索国之间的分歧不可弥合，而东盟国家间内部就“准则”的内容、性质和使用范围也存在诸多争议。在数年磋商和谈判依然无果 的情况下，2002 年7 月， 在文莱斯里巴加湾市举行的第35 届东盟外长会议上，与会各方基本同意了由马来西亚提出的一个妥协性、非约束的宣言，其内容包括各声索国应保证尝试以和平方式解决争端、尊重航行自由、进行 军事演习前应事先通知和不占据任何新的争议地区。最终，该宣言仍由于涵盖的范围问题存在争议而未获通过，只是在联合公报中重申： “南海行为准则的通过将进一步促进该地区的和平与稳定，同意制定一份《南海各方行为宣言》。在这一点上，为了《宣言》的通过我们同意与中国密切地合作。”
4个月后，在柬埔寨金边召开的第八届东盟首脑会议上， 在与会各方领导人的见证下，中国和东盟签署了由10点内容组成的 《宣言》。作为一份在各方妥协下才出台的政治文件，《宣言》所传递的互相谅解的宽容精神，得到了南海有关国家的一致赞同，但其在对签署方约束力上的薄弱， 又让《宣言》在落实上屡屡遭受冲击时显得“无能为力”。
《宣言》也从一开始就提出了尽早达成“南海行为准则”的目标，但各方间存在的实质性分歧、尤其是主权主张上的争议依然难解。在对于“准则”的理 解上，一些国家主观地将之视作是争端解决机制，这与“准则”构思时作为“冲突管控机制”的初衷也相差甚远。南海争端的妥善解决，最终还要靠直接当事国进行 双边友好协商谈判。
也正是在《宣言》落实以及“准则”谈判遭遇重重困境的情况下，中方所提出的解决南海问题“双轨思路”与多数东盟国家间形成了共识。而这种共识的现实基础则是，中国和东盟国家多年来从规则制定、机制建设及务实合作三方面为维护南海和平稳定而做出的主要努力。
据中国外交部边界与海洋司司长欧阳玉靖介绍，在规则制定方面，主要就是在全面有效落实《宣言》的框架下，促进务实合作，并在协商一致基础上稳步 推进“准则”的磋商进程；而在机制建设方面，中国与东盟国家就落实《宣言》建立了高官会和联合工作组机制，迄今已举办了8次高官会和12次工作组会。
此外，《联合国海洋法公约》第123条规定：闭海或半闭海沿岸国在行驶和履行本公约所规定的权利和义务时，应相互合作。而南海是典型的闭海、半 闭海，因此，中国和东盟国家已在海上搜救、环境保护、打击海盗、保证海上航行自由等一系列低敏感领域进行了务实合作。2011年，中方宣布设立总值30亿 元人民币的“中国-东盟海上合作基金”，加大对海上合作的支持力度。而李克强总理在刚刚结束的10+1会上建议，将2015年确定为“中国-东盟海洋合作 年”，与东盟国家共同实施好海上合作基金2014年支持项目，并欢迎东盟国家积极申报2015年基金项目。
“边海问题在任何一个国家都是比较敏感的问题，处理起来肯定会有难度，也会遇到一些复杂的情况，谈判不可能一帆风顺。” 欧阳玉靖说。他还对《中国新闻周刊》表示，像边海问题等涉及国家核心利益的谈判，通常是不设时间表的。
这也意味着，“南海行为准则”的谈判不会有一个明确的时间表。不过，在欧阳玉靖看来，谈判的过程本身也是管控分歧和问题的过程，“通过谈判来解 决争议，通过规则、机制来管控争议，通过合作开发来减缓争议”，是欧阳玉靖近十多年来共参加超过100轮边界外交谈判的最深刻的一个体会。
而中国和东盟在合作上不断加强和深化，是双方尽早达成“南海行为准则”以及解决南海争端的推进器。去年9月，中国与东盟正式开启从《宣言》向 “南海行为准则”的谈判。一年的时间过去，双方收获了成果，就“早期收获”内容初步达成一致。★