编者按
党的十八届五中全会在十三五规划建议中提出,到2020年,“法治政府基本建成”。三年前,这一提法已经出现在十八大报告中。从现在起到2020年,还剩五年。实现基本建成法治政府的目标,时间紧,任务重。
以5年为坐标审视,十二五期间法治政府建设有哪些跨越?未来五年法治政府建设的发力点在哪里?应该完善哪些推进机制?
本报从今天起,推出《回顾十二五·法治政府在路上》专栏,将从推进信息公开、行政程序立法、行政问责、复议委员会改革、行政体制改革,规范自由裁量权、创新法治政府推进机制等方面,进行回顾与展望。以飨读者。
从2011年到2015年这五年,是中国建设法治政府全面提速的五年,更是建设透明政府全面提升的五年。
在这五年,政府信息公开逐年扩大主动公开范围,实现了从重点公开到全面公开的跨越；
在这五年,“三公”经费公开从无到有,从中央到地方,力度、范围逐年扩大加深,向世界展示中国建设廉洁、节俭政府,遏制权力腐败的决心；
在这五年,国务院进一步强化政府信息公开的制度建设和基础建设,重点规范架构公民依法申请公开的制度建设,为保证社会大众的知情权作出更为详细的行为指导规范。
在这五年,政府信息公开工作的开展及进步得到第三方评估机构的认可,政府信息透明度成绩逐年提高。
信息公开及格率大幅提高
每年在两会召开之前,由中国社科院发布的《法治蓝皮书》中的《中国政府透明度年度报告》,无疑是中国政府信息公开工作发展的忠实记录者。
2011年2月24日,在社科院发布的2010年《中国政府透明度年度报告》中,对我国43个城市及59个国务院部门的政府信息公开情况进行了测评。结果显示,在满分100分的前提下,国务院59个部门中仅有8个得分在60分以上,43个地方政府中也只有13个得分超过及格线。
2015年3月18日,在2014年《中国政府透明度年度报告》中,对55个国务院部门,31个省级政府和较大的市级政府进行了测评,结果显示,在政府信息公开方面,国务院部门从2013年10.91%的及格率跃升为56.36%,省级政府由22.58%跃升至83.87%,较大的市级政府则从47.39%跃升为49.98%。
对此,报告主笔人、社科院法学所副研究员吕艳滨指出,政府信息公开条例颁布实施六年多来,特别是从2011年之后,各级政府信息公开的工作都全面提升,政府信息公开从国务院部门、省级政府到较大的市级政府,获得跨越式进步,呈现出自上而下强力推动、各级政府齐头并进的良好态势,政府信息公开已经成为政府治理新手段。
信息公开范围不断扩展
记者梳理自2011年以来,国务院对政府信息公开工作的指导政策和文件公告,发现其一改从前比较谨慎原则的“一般指导”,变成直奔主题的“重点指导”。比如,2012年4月底,国务院办公厅就2012年政府信息公开重点工作的安排发出通知,要求各级政府机关要推进财政预算决算、“三公”经费、食品安全、征地拆迁、生产安全事故、保障性住房、环保、招投标和价格收费等八大重点领域的信息公开工作。
2013年7月,国务院又对2013年的政府信息公开工作做出了“重点安排”,较2012年增加了推进行政审批信息公开一项；并把“推进食品安全信息公开”增添为“推进食品药品安全信息公开”；把推进招投标信息公开,更换为推动以教育为重点的公共企事业单位信息公开。这表明这两年政府信息公开工作主要处于重点公开阶段。
2014年4月,国务院办公厅发布“2014年政府信息公开工作要点”,提出:“坚持把公开透明作为政府工作的基本制度……统筹推进政府信息公开,加强信息发布、解读和回应工作,强化制度机制建设,不断增强政府信息公开实效,进一步提高政府公信力,更好地发挥信息公开对建设法治政府、创新政府、廉洁政府的促进作用。”
2015年4月,国办印发“2015年政府信息公开工作要点”强调:“各级行政机关要坚持以公开为常态、不公开为例外原则,全面加强政府信息主动公开工作,对涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件,都要按政府信息公开条例规定及时予以公开；对出台的重要政策法规要同步进行科学解读,对社会热点问题要第一时间予以回应,方便公众更好地了解和理解政府工作。充分发挥新闻发言人、政府网站、政府公报、政务微博微信等信息发布平台作用,不断扩大政府信息传播范围,方便公众获取和知晓。”
南开大学法学院的赵正群教授对此分析说:“2014年、2015年的‘工作要点’对信息公开的指导精神没再延续前两年的‘重点安排’,转而突出推进行政权力运行信息公开、加强公共资源配置信息公开、加强公共服务信息公开和推动公共监管信息公开等方面,标志着中国政府信息公开制度建设已经从以往的重点领域公开到全面公开的新阶段。”
信息公开力度渐次加大
2011年,中央政府首次公开“三公”经费。从2011年到2014年,中央的“三公”预算随着对外公开力度的加大也逐年下降。与此同时,地方政府也开始陆续公布“三公”预算。根据财政部汇总对外披露的数字显示,2010年中央行政单位、事业单位和其他单位“三公”支出合计94.7亿元。2011年为93.64亿元。2012年是74.25亿元,比预算数减少5.59亿元,比2011年的决算数(93.64亿元)减少了接近20亿元。
北京大学法学院副院长王锡锌教授指出,“三公”数据的公开是建设廉洁、节俭政府,遏制权力腐败和社会不正之风的有益尝试。“三公”数据的公开是打造阳光政府、法治政府的重要一步。公开、透明是阳光政府的应有之义,也是政府依法行政的一项基本制度。凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息,都要向社会公开。在信息公开方面,不愿公开、不敢公开、不屑公开现象依然存在,尤其是涉及“三公”消费等内容更是一度被许多部门视为“秘密”。随着“三公”数据的公开,这既是打造阳光政府的一个积极信号,也是政府身体力行贯彻信息公开条例的实际步骤,不仅让公众对阳光政府有了更多期待,也对法治政府有了更多憧憬。
信息公开从被动到主动
2011年2月24日发布的2010年《中国政府透明度年度报告》披露,公民申请政府信息公开的难度与阻力很大,而且申请信息公开的成本问题很突出。针对该问题,2014年4月,国办在“2014年政府信息公开工作要点”中提出:“对于经审核认定可以让社会广泛知晓的政府信息,在答复申请人的同时,应通过主动公开渠道予以公开,减少对同一政府信息的重复申请。”
对这一变化,中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波教授认为,政府信息属于公共信息,不应设定限定公民申请信息公开的各种障碍。国办此次对于依申请公开行为规范的意见,将依申请公开申请数量大的政府信息变为主动公开,也是在政府透明建设方面做出的有益尝试。
政府因透明而进步
从2011年到2015年,中国政府信息公开工作为何会取得如此大的变化呢?对此赵正群教授分析认为,首要原因在于对政府信息公开工作的认识达到前所未有的新水平。政府主管部门对于政府信息公开内含的民主法治价值功能也达到了前所未有的新高度。
王敬波教授认为,政府信息公开首要的价值在于尊重和保障公民知情权的实现,是公民及时有效地行使监督权的必由之路,是建设法治、民主国家的前提。党中央、国务院在这个问题上的坚定政治决心,以及果断推出从中央政府到地方政府“三公”经费全公开的重要决策,称得上是顺应民心和顺应时代的历史性进步。政府信息公开特别是财政预决算信息的公开,不仅有利于规范政府及其公务人员行使行政权力的行为,同时也推动政府厉行节约,讲求效益。为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务是服务型政府的基本要求。政府信息公开的进步促成法治政府建设、透明政府建设的进步。