行政首长出庭发声仍然有点难

□ 　本报记者　　　潘从武
□　本报通讯员　李羚蔚

　　  行政诉讼被认为是“民告官”的诉讼,但是在审判实践中常常出现“告官不见官”的现象。2015年5月1日,新行政诉讼法实施,确立了行政首长出庭应诉制度,此制度近一年来实施落实的情况如何?记者在新疆维吾尔自治区调查发现,出庭行政首长仍然为“少数派”,行政首长出庭应诉制度亟待有效落实。
两级机关行政首长同庭应诉
　　今年3月9日上午,在新疆乌鲁木齐市水磨沟区人民法院1号法庭,乌鲁木齐市安全生产监督管理局局长葛广峰和乌鲁木齐市沙依巴克区安全生产监督管理局副局长张鹏出现在被告席上。这是自2015年5月1日新修订的行政诉讼法实施以来,乌市首起行政机关首长与上级复议机关首长同庭应诉的案件。
　　当天的旁听群众也比较特殊,是包括乌市全市各区县安监局局长在内的102名安监系统工作人员。
　　据原告新疆某劳务派遣公司的代理律师张新龙陈述,2015年4月,乌市某路段发生施工事故,造成人员伤亡。当月,沙区安监局以“未能进行安全培训,违反相关法规”为由,对新疆某劳务派遣公司作出罚款20万元的行政处罚决定。该公司不服申请复议。今年1月19日,乌市安监局复议后维持了沙区安监局的行政处罚决定。
　　庭审中,双方争议的焦点集中在原告作为劳务派遣公司,是否负有生产经营单位的生产经营责任和安全教育义务。
　　法庭辩论阶段,原告坚称自己不负有生产经营责任。张鹏反问:“劳务派遣公司成立的目的是为了通过生产经营活动盈利吗?如果不是,难道公司是公益单位和慈善机构?如果是,难道不该尽到相应的生产经营责任吗?”原告没有直接作出回应。
　　庭审持续两个小时,气氛严肃,秩序井然,法庭未当庭宣判。
　　庭审结束后,张新龙表示,在“民告官”案件中,行政首长出庭应诉彰显“法律面前人人平等”的原则,有利于消除行政主体和行政相对人之间的矛盾,构建和谐的官民关系。
　　葛广峰告诉记者,该局对此案高度重视,做了充分准备,并组织安监系统工作人员到庭旁听。此举旨在通过自觉接受法院的审判监督,提升乌市安全监督生产环境质量,规范执法行为,推进依法行政。
行政机关首长出庭非“难题”
　　记者了解到,从2014年起,乌市中级人民法院就在全市两级法院力推行政机关负责人出庭应诉制度。2015年5月1日,新行政诉讼法实施,确立行政首长出庭应诉制度。然而,现实中依旧存在行政机关负责人不愿出庭、出庭不出声等问题。
　　2015年12月,乌鲁木齐市民张成以乌市新市区工商行政管理局不履行职责为由,将其告上法庭。这也是一起典型的“民告官”案件。
　　2014年,张成购买某医药公司销售的“天然番茄红素软胶囊”,发现其不符合食品安全规范,举报至新市区工商局,但未得到答复。2015年7月,张成将新市区工商局诉至乌市水磨沟区人民法院,要求对方履行工商管理法定职责。
　　同年12月,法院审理此案,令张成没想到的是,新市区工商局副局长韩冬炜坐在了被告席上,与其进行细致交流,韩冬炜对相关法律法规进行释明,并表示在2016年2月4日前,针对张成的举报给予明确的书面答复。张成也当庭申请撤诉。
　　庭审结束后,新市区工商局对张成举报的违法行为依法进行查处,并召开会议总结经验,对行政程序作出进一步规范。韩冬炜表示,官民同庭在他看来并非“难题”和“坏事”,“行政首长出庭应诉,是行政机关对法律和老百姓的尊重,这种机会其实并不多,换位思考让我们认识到自身不足并加以改进,从而更好为群众服务”。
出庭行政机关首长为“少数派”
　　“作为新疆首府乌鲁木齐市集中管辖行政案件的基层法院之一,从去年到今年3月,我院已审理近300起行政诉讼,行政首长出庭率不到10%。”乌市水磨沟区法院行政庭副庭长李欣玫告诉《法制日报》记者,“在行政诉讼案件中,我们非常欢迎被告行政机关申请到庭旁听,这是非常好的机会,不仅对化解矛盾有重要意义,更有利于用实际行动诠释法治精神。”记者从水磨沟区法院了解到,2015年5月1日新行政诉讼法的实施成为“分水岭”,与之对应的是:乌市水区法院2015年1至4月审理行政案件62件,仅有2件由行政单位相关负责人出庭；5月至12月审理行政案件163件,其中21件由行政单位相关负责人出庭应诉。
　　李欣玫表示,新行政诉讼法规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。这就把行政机关负责人出庭应诉作为一项法定的义务予以设置,既然是作为一项义务,行政机关就应该履行,此举可以解决“告官不见官”的问题。新行政诉讼法对行政首长出庭起到了助推作用,但与行政案件总数相比,出庭的行政首长仍为“少数派”。从行政管理角度看,行政首长出庭应诉能面对当事人及时发现问题,提升执法水平和规范性,减少误解。但不少行政单位由于陈旧观念作祟,觉得当被告“丢人”,要么不出庭、要么“出庭不出声”等情况大量存在。
行政首长出庭应成“硬杠杠”
　　记者从新疆维吾尔自治区高级人民法院获悉,2015年,新疆全区法院共受理行政案件3894件,结案3528件。2014年全区法院受理行政案2891件,结案2655件。2015年新收案件比2014年上升32.83%。而今年1月全区法院就新收行政案488件。
　　新疆高院行政庭庭长魏春霞表示,行政机关负责人出庭应诉是新行政诉讼法的一个亮点,对新疆逐年攀升的行政诉讼案件也有着积极作用。虽然司法解释中已将行政机关负责人范围扩大到分管副职领导,但行政机关相关负责人出庭率仍然偏低。
　　她认为,行政首长出庭是一项具有中国智慧、符合中国国情的制度安排。但这项制度仅靠法院一家之力无法得到完全落实。据悉,新疆维吾尔自治区高级人民法院今年已将这一问题作为重点调研课题,计划对全区法院推进行政首长出庭制度进行摸底调研,进一步加强与行政机关沟通,推进这一制度落实。
□ 　记者手记
　　行政首长出庭应诉对于个别行政纠纷的解决是有益处的,这点毋庸置疑。而在法庭上,所有的言论都将作为“呈堂证供”甚至对案件结果有决定性的影响,因此也就不难理解为何行政首长不愿出庭、不愿发声。
　　我们期待出庭应诉成为行政首长们的法治自觉,更期望通过制度设计让行政首长出庭应诉从“要我出庭”转变到“我要出庭”。只有对行政审判“动真格”,才能从根本上促进依法行政。