加强行政诉权保护 规范诉权行使行为

来源: img.chinacourt.org

图一：2017年至2021年上半年福建法院行政诉讼案件收案情况

  图二：2017年至2021年上半年福建法院一审行政案件调撤率情况

核心提示：近年来，随着新行政诉讼法和立案登记制的实施，福建法院加大行政诉权保护力度，创新审判工作机制，行政诉讼受案范围不断扩大，行政诉讼案件数量持续增长，人民群众的司法满意度不断提升。同时行政诉讼中的滥诉现象仍然比较突出，影响了行政审判功能的发挥和行政争议的实质性化解。为深入分析行政诉讼滥诉问题，明确滥诉的认定标准，探索建立行政诉讼滥诉预防、识别、惩治机制，引导当事人合理表达诉求，福建省高级人民法院成立课题组对2017年至2021年上半年全省法院行政诉讼中的滥诉问题开展了专项调研。

一、基本情况

福建法院强化诉权保护意识，畅通立案渠道，转变观念理念，认真落实立案登记制度，坚持有案必立、有诉必理，对符合法定起诉条件的，一律依法登记立案，切实维护和保障自然人、法人和其他组织依法提起行政诉讼的权利；着力提升司法服务水平，加强释明引导，推行网上立案、跨域立案等诉讼服务，为当事人行使诉权提供优质、便捷、高效的司法服务；创新行政诉讼审判机制，深化行政诉讼跨行政区域管辖改革，保障人民法院依法独立公正行使审判权，提升司法公信力。

近年来，福建法院受理的行政案件数量变化幅度较小（见图一），同时也存在一些当事人滥用诉权、恶意诉讼，滋扰行政机关，浪费司法资源的问题。有些当事人围绕一个实质诉求，反复大量申请信息公开、行政复议、履行法定职责并提起相关行政诉讼，影响了行政审判功能的发挥和行政争议的实质性化解。这些行政诉讼滥诉案件的具体情况如下：

1.案件类型较为集中。该类案件主要分布在征地拆迁、政府信息公开、市场监管等领域。部分被征收人、“职业打假人”为谋求额外利益，大量提起行政诉讼，向行政机关、法院施加压力。

2.地域分布具有普遍性。全省九个地市均存在行政诉讼滥诉问题，说明滥诉现象具有一定普遍性。如福州的汤某某因征地事宜，自2015年以来，单独或与他人一起累计提起各类行政诉讼案件超过600件。莆田的刘某某因房屋拆迁补偿事宜，多年来提起诉讼累计近200件。

3.案件多走完全部审判程序。该类案件分布在一审、二审、申请再审各个审判程序。该类案件的当事人，轻易不会服判息诉，往往会走完全部审判程序，导致行政案件调撤率处于较低水平（见图二）。据统计，行政诉讼滥诉案件的一审上诉率超过70%，明显高于全省一审行政案件上诉率平均值。

4.起诉目的多欠缺正当性。大部分滥诉案件的当事人与被诉行政行为没有法律上的利害关系，有的自身实体权益也未受到损害。这些当事人提起诉讼并非为了解决其与行政机关之间的行政争议，而多是为了追求法律规定之外的利益。

5.表现形式具有规律性。当事人往往围绕一个实质诉求，变换不同的理由，重复诉讼或针对同一行政行为的各个环节提起诉讼，并大多以申请政府信息公开为手段。

6.案件处理方式有差异。有的法院如莆田市中级人民法院、宁德市中级人民法院针对个别当事人的滥诉行为，在认真梳理其历年来提起行政诉讼情况，查明其实质诉求已经法院生效裁判的基础上，依法认定当事人重复诉讼的行为构成滥诉，对案件作驳回起诉处理。一些法院没有严格按照《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（以下简称《若干意见》）要求，从当事人提起诉讼的数量、频率、目的以及是否具有正当利益等方面判断当事人是否构成滥诉，而是就案办案，针对具体案件情况进行审查并作出相应裁判。

二、原因分析

1.防止滥诉的制度有待健全。对于行政诉讼滥诉问题，行政诉讼法及其司法解释尚无明确规定。《若干意见》明确了严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为的要求，规定人民法院对滥诉行为依法不予立案，但对滥诉案件当事人没有规定有力的制裁措施，不能形成有效的威慑和警示作用。

2.行政诉讼费用规定不够合理。行政案件受理费每件仅为50元，不予受理、驳回起诉、行政赔偿以及申请再审案件无须缴纳诉讼费，可见提起行政诉讼几无经济成本。一些当事人为了给行政机关施加压力，即使明知会败诉也坚持提起大量行政诉讼。

3.一些当事人起诉有不当预期。不少当事人视法院为无所不能包揽一切的解纷机构，认为其权益受到侵害时便立即向法院起诉，具有一定盲目性。个别当事人因对法律规定有误解，刻意对各阶段、各环节的行政行为提起诉讼，对案件处理有不当的心理预期，不利于行政争议化解。

4.个别法院对立案登记制的理解有偏差。立案登记制施行以后，个别法院立案部门没有正确理解立案登记制的精神实质，没有坚持法定起诉条件的审查，立案标准过于宽松，导致许多不该进入诉讼程序的案件进入法院。

5.多元解纷机制的作用尚未充分发挥。福建法院在推进行政争议多元实质化解方面进行了很多有益探索，但多元解纷机制的作用尚未充分发挥，行政争议化解率仍然偏低。很多滥诉案件是由某一件行政争议引发，但由于源头性、根本性问题没有解决，导致不断引发外围的行政争议。

6.司法强制措施作用发挥不够充分。行政诉讼法规定的司法拘留、罚款等强制措施适用范围较广，但是对于滥用诉权行为是否属于适用范围还不明确。实践中采取司法强制措施的情况也较少，作用发挥不够。对于明显滥诉的当事人，部分法院尽量不选择适用强制措施，而改用司法救助的措施，在一定程度上可能会助长滥诉行为。

三、对策建议

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。课题组认为，针对滥用诉权行为，应坚持源头治理、联动治理、系统治理、依法治理。

1.明确行政诉讼滥诉的认定标准。根据《若干意见》，结合最高人民法院发布的相关典型案例，认定构成滥用诉权的因素应当包括以下几项：明显缺乏诉的利益；不具有正当性，将诉讼作为向政府及其相关部门施加压力、谋求私利的手段；违背诚实信用原则，起诉人主观上存在恶意，即从起诉人的行为可以推断其故意违背法律赋予其权利的目的而行使权利，起诉人不诚实、不善意行使诉权；诉权行使不具必要性，明知其申请和诉讼不会得到支持，仍然一再申请政府信息公开，使行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡；客观上造成浪费司法资源的后果，给行政机关或法院造成极大干扰。

2.探索建立滥诉失信人名单制度。当事人缺乏正当诉的利益，长期反复提起大量行政诉讼，滥诉情节严重的，应列入滥诉失信人名单。确定行政诉讼滥诉失信人名单应坚持审慎、合法、高效、联动的原则，从严掌握标准，做到依法保护诉权与规制滥诉行为相结合。因滥诉行为既涉及行政执法程序、行政复议程序，也涉及行政诉讼程序、检察监督程序，法院应加强与行政机关、检察机关等相关部门的工作联系，统一思想认识，共同会商确定滥诉失信人名单。对于列入滥诉失信人名单的当事人申请，采取“一次告知，后续终结”的方式，有关行政机关收到申请后，应认真审查其是否具有申请的正当理由、是否属于滥用申请权情形，对属于滥诉的告知其不予处理和答复；对相关复议申请，行政复议机关也不予处理；对相关起诉，法院立案部门应依法释明，坚持起诉的，退回诉状并记录在册。对于经法院生效裁判确定构成滥诉的，法院在判决其败诉的同时，可以根据对方当事人的申请，判决败诉方承担对方当事人全部或部分律师代理费、交通费、住宿费等必要费用。当事人实施滥诉行为扰乱行政机关、司法机关工作秩序的，依法予以行政处罚、司法处罚；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

3.完善行政审判工作机制。完善立案诉讼服务，对起诉到法院的矛盾纠纷，加强诉前辅导释明工作，帮助当事人认识、评估可能的诉讼风险，引导当事人选择最优方式解决纷争。强化法定起诉条件的立案审查，重点审查是否属于重复起诉或重复类似诉讼、是否具有原告资格等，对明显不符合法定起诉条件的行政诉讼，引导其通过相关途径解决争议。着力提升一审行政案件质量，高度重视、公正审理好当事人具有实质意义上的诉讼，尤其是对于房屋拆迁、土地征收补偿类案件，在依法评判的基础上，尽可能地促成行政争议的实质性化解。加强案件释法析理和判后接访工作，落实好裁判文书说理改革要求，提高司法的认同度。

4.健全行政争议多元化解机制。依托府院良性互动平台，积极争取党委、政府支持，加强与行政机关的互动合作，深化诉源治理减量工程建设，完善和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议与诉讼有机衔接、相互协调的行政争议多元化纠纷解决体系，推广建立常态化行政争议多元调处中心，建立行政案件诉调对接机制，完善法律援助和律师参与化解、代理涉法涉诉信访案件制度，围绕当事人的实质诉求，加大协调化解力度，力求从根源上解决行政争议。

5.继续推进依法行政和法治政府建设。解决行政争议，依法行政是前提和关键。建议进一步深化府院联席会议机制，通过定期召开座谈会、联合调研培训、开展“五位一体”以庭代训庭审观摩、发送司法建议和白皮书、发布典型行政案例等方式，加强行政法治宣传，提升行政机关法治意识和依法行政能力水平，促进法治政府建设。

课题组成员：王珩 赖峨州 周健