行政机关一审败诉背后存五大原因

编者按 修订后的行政诉讼法于2015年5月1日起实施,其中,关于强化监督、严格审查和行政机关负责人出庭应诉等规定,对行政机关严格执法和依法应诉提出了更高的要求。在该法实施即将“满月”之际,《法制日报》案件版特别编发了浙江和新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市审判机关此前审理的行政诉讼案件情况,意在分析行政机关行政行为中所存在的问题。　　 □本报记者王春 近日,浙江省乐清市供水集团有限公司30名退休人员把乐清市市政园林局告了,要求市政园林局撤销此前作出的具体行政行为,他们还提请一并审查该具体行政行为所依据的相关规范性文件。
　　浙江省乐清市人民法院立案受理这起行政诉讼案件。这是修订后的行政诉讼法自5月1日实施以来,浙江省法院系统受理的首例审查“红头文件”案件。
　　此前,浙江省高级人民法院还首次向社会公开发布了2014年全省法院行政案件司法审查白皮书,并公布5起行政机关败诉的典型案例。2014年,浙江全省法院共收一审行政案件4824件,同比上升33.74%,占全国一审行政案件总数的3.40%,其中,行政机关一审败诉648件,败诉率为13.90%,为近7年来最高。
　　浙江高院还对648件行政机关一审败诉案进行梳理分析,在此基础上解剖了行政机关败诉的五个方面原因,为行政机关“敲警钟”,以促进行政机关运用法治思维和法治方式推进各项工作。
乡镇街道败诉率仍最高
　　白皮书显示,六成半以上行政诉讼案件发生在城建(含房屋拆迁、房屋登记、规划等)、公安、土地、劳动和社会保障等行政管理领域；从地域看,杭州、温州、宁波三个地区受理的一审行政案件数量之和占全省近六成。
　　与此同时,全省法院受理非诉行政案件21607件,是同期行政诉讼案件的4.48倍。案件涉及领域主要集中在计划生育、环保、土地拆违三个方面,合计占比为76.38%,案件地域主要集中在温州、台州、宁波三个地区,三地合计占59.26%。法院经审查裁定准予执行20210件,准予执行率为93.53%,为2008年以来最高。
　　从审理结果上看,湖州、舟山、丽水、台州、金华等地的败诉率高于全省平均水平。一审行政诉讼案件行政机关败诉率,湖州排名第一,败诉率为35%；统计发现,所有地区败诉率均有所上升,湖州、丽水同比上升幅度较大。
　　浙江高院相关数据显示,2013年行政机关一审被判决败诉案件319件,其中乡镇政府的败诉率高达25.35%；2014年乡镇政府(含街道办事处)的败诉率仍最高,达到44.32%。
　　记者了解到,浙江正在全面推行“三改一拆”专项行动,乡镇、街道因违反法定程序拆除违法建筑而败诉的案件呈现增多趋势。
　　例如,2014年11月,台州市路桥区政府螺洋街道办事处因强制拆除居民王素琴家房屋,被法院判决行政行为违法。
　　类似的案例还发生在嘉兴市海盐县。今年3月,海盐县人民法院一审判决当地秦山街道办事处与县综合行政执法局强拆行政行为违法,要求两被告向原告杭州九马玻璃有限公司返还涉案建筑物的建筑材料及物品。
　　白皮书认为,个别基层政府及下属行政机关在“运动式”推进中心工作的强大惯性下,执法工作暴露出的问题比较明显,值得特别关注。对少数基层政府以“土政策”方式,违法授权无权单位执法,或随意省略法定程序的做法,要依法予以纠正。尤其是在土地房屋征迁、拆除违法建筑等工作中,必须由法定的有权机关依照法定的程序实施执法行为,以确保行政执法行为的合法性。
行政机关败诉是何原因
　　据浙江高院行政庭负责人分析,行政机关较为普遍的败诉原因主要有以下五个方面:在主要证据不足、事实不清的情况下作出行政行为；不遵守法定程序或违反正当程序作出行政行为；不能准确理解法律规定或正确把握法律原则,导致行政行为适用法律错误；滥用职权、超越职权及不当行使裁量权；不履行或者拖延履行法定职责。
　　据了解,行政机关败诉的理由五花八门,有的国土部门在限期拆除决定尚未作出或县级人民政府未责成有关部门强制拆除的情况下,直接将违法建筑拆除；办理划拨土地的转让手续时,未按程序先行办理出让登记而直接办理转让登记；办理土地登记时地籍调查在先,申请登记在后,程序颠倒；未经听证程序即核发房屋拆迁许可证。
　　玉环县城市管理行政执法局败诉案即是其中一起典型案例。
　　原告玉环锦盛百货有限公司经政府多次批复同意,在一地块上建设锦盛商厦项目,并将地下一层作为临时超市使用了几年后,开设超市持续经营。2013年9月30　日,被告玉环县城市管理行政执法局向原告作出《责令限期改正违法行为通知书》,认定原告违反法律规定,改变建筑物原用途,并责令恢复。
　　原告不服,提起行政诉讼。台州市黄岩区人民法院经审理认为,被告未提供足以证明现用途与原审批用途不相符的相关证据,未告知原告违法事实和拟作出处罚的理由、法律依据,所作通知认定事实不清,主要证据不足,且程序违法,故依法判决撤销。
　　还有行政机关因不能正确理解法律规定而败诉,湖州市德清县法院就受理了这样一起行政诉讼案件。
　　死者陈鼎强系原告华美公司职工,从事销售业务。2014年5月5日,原告指派其到江苏省淮安市洽谈业务,受业务洽谈方邀请于当地饭店用餐,醉酒后被送至酒店休息。5月6日12时许,陈鼎强被发现身体僵硬,经急救中心诊断为猝死,派出所出具的居民死亡医学证明书确认死亡原因为呼吸、心脏骤停。
　　2014年5月,原告向德清县人力资源和社会保障局提出工伤认定申请,被告向原告作出不予认定工伤决定。原告不服,提起行政诉讼。德清县人民法院经审理认为,被告作出的不予认定工伤的决定,认定事实不清,主要证据不足,故依法判决撤销,并责令其限期重新作出具体行政行为。　
　　办案法官认为,《工伤保险条例》的立法精神是为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿,职工在工作时间和工作岗位,突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的,视同工伤,该案应结合立法精神、职工的工作性质和工作环境综合判定,因此陈鼎强猝死符合该条例规定的视同工伤情形。
负责人拒不到庭将被公告
　　为了促进依法行政,有效预防和化解行政争议,白皮书开出了药方:一是要重视、理解和支持司法监督,妥善应对新行政诉讼法实施后行政争议数量大幅增加、司法审查标准更趋严格的影响。二是要坚持运用法治思维和法治方式,依法推进中心工作。三是要重视行政程序的价值,改进行政执法方式。四是要把政府法制工作放在更加重要的位置,进一步做好行政复议和出庭应诉工作。五是要进一步做好政府信息公开工作。
　　修订后的行政诉讼法对行政程序问题进一步严格了司法审查的标准,明确规定“行政行为程序轻微违法,对原告权利不产生实际影响的”,法院也应判决确认违法。对此,白皮书建议,行政机关应高度重视,进一步规范行政执法程序,严格遵守立案、调查、告知、听证、时限、送达等法定程序要求,减少因程序违法而败诉。
　　修订后的行政诉讼法还对行政执法的方式提出了更高要求,规定了对规范性文件的附带审查制度。白皮书建议,各级行政机关要加快清理现有规范性文件,进一步提高规范性文件的质量,认真对待法院就规范性文件附带审查后发送的处理建议。
　　此外,修订后的行政诉讼法已将行政机关负责人出庭应诉,上升为法定诉讼义务,白皮书建议,浙江省政府尽快发文完善行政机关负责人出庭应诉制度,落实新法要求。
　　记者获悉,浙江法院将按照新法的规定,对行政机关拒不到庭、不及时反馈司法建议、拒绝履行法院生效裁判的,落实公告制度；对行政机关不履行诉讼义务、拒绝履行生效裁判的,落实建议处分的制度,政府方面也要研究出台相应反馈落实的制度。
　　白皮书建议,要进一步畅通行政复议与行政诉讼的衔接机制,妥善应对复议机关当共同被告的新规定；进一步改进行政复议,充分发挥行政复议的依法纠错和化解行政争议的功能；进一步完善法治政府的考核,健全与行政诉讼相关的评价指标和考核方式。
　　自2008年5月1日政府信息公开条例施行以来,政府信息公开案件逐年增加,已成为近年来法院受理行政案件的一个重要增长点。白皮书建议相关行政机关提高对政府信息公开工作重要性的认识,落实政府信息公开条例全面、及时、主动公开相关政府信息,以信息公开促进依法行政水平的提升。