聚焦“十三五”改革攻坚：三问价改“最后一公里”
09.11.2015 09:10
本文来源: 人民代表大会常务委员会
从本期开始，《经济周刊》将推出“聚焦‘十三五’改革攻坚”系列报道，从价格改革、扶贫攻坚、收入分配改革等方面解读规划亮点，回应社会热点，剖析改革难点，供有关部门和广大读者参考。
——编 者
10月，《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（28号文）出台，深化价格改革有了新的路线图。日前，公布的“十三五”规划建议再次强调，要减少政府对价格形成的干预，全面放开竞争性领域商品和服务价格，放开电力、石油、天然气、交通运输、电信等领域竞争性环节价格。
价格机制是市场机制的核心。“十三五”期间，价格改革再提速将对经济生活产生怎样的影响？价格改革有哪些“硬骨头”要啃？价格改革政府能“大撒把”吗？记者采访了有关专家。
价格改革处于怎样的历史坐标？
97%以上商品和服务价格已由市场说了算，建立市场价格体系的关键性战役即将全面展开
记者的闺蜜彭小姐从不关心政府出台什么文件，最近却突然跑来问记者：“价格要发生什么大事了吗？”让她突然发问的原因是，刚刚出台的“十三五”规划建议提出，“全面放开竞争性领域商品和服务价格，放开电力、石油、天然气、交通运输、电信等领域竞争性环节价格”。这些改革领域无一不与百姓生活紧密相关，改革究竟向何处去，会产生哪些影响，社会关注度很高。
价格改革是中国经济体制改革最基础也是最复杂的组成部分。在改革初期，邓小平就提出过，价格没有理顺就谈不上经济改革的真正成功。早在1979年，中国价格体制改革就开始进行，从有计划地提高副食品、部分重要原材料价格，到上世纪80年代中期生产资料价格实行“双轨制”，随后又逐步放开了一些商品价格。1987年，国务院明确规定了国家现行的3种价格形式，即国家定价、国家指导价和市场调节价，并规定企业在价格管理方面享有更大的自主权。1998年实施的《价格法》规定，建立宏观调控下主要由市场形成价格的机制。
历史上的价格改革曾经轰轰烈烈，上世纪80年代末期价格改革闯关，让国人经历了高达涨幅20%以上的通货膨胀。进入新世纪以来，价格改革深水静流，市场化步伐快速推进。特别是十八大以来，新一轮力度较大的价格改革又取得了突破性进展。今年以来，中央政府管理的近60项商品和服务价格已放开或下放，全部农产品、绝大多数药品、绝大多数专业技术服务价格都已交由市场定价。中央直接定价项目仅剩约20项，比2001年减少80%左右。改革还向纵深挺进，被视为难啃的“硬骨头”的领域，如电信价格、药品价格、电价、气价、铁路运价等方面改革迈出了关键步伐。
30多年的价格改革让我们告别了高度集中的计划价格体制，目前97%以上的商品和服务价格都由市场说了算。国家发改委价格司司长许昆林评价道：“这对建立健全社会主义市场经济体制，促进经济社会健康发展发挥了重要的作用。”
但是，价格改革还有“最后一公里”的攻坚战役，随着经济发展进入新常态，价格运行也呈现新的特征，面临新的挑战。10月出台的28号文，是第一个以党中央、国务院名义专门对价格机制改革出台的文件，是当前把价格机制改革全面向纵深推进的纲领性文件。经济学家吴敬琏这样评价它的意义：“这意味着建立我国市场价格体系的关键性战役即将全面展开。”
价改“硬骨头”究竟难啃在哪里？
涉及诸多深层次矛盾，面临不少体制机制障碍，还要确保价格不发生异动影响群众基本生活
与其他领域的改革一样，价格改革也有这样的现象：好改的都改了，剩下的都是难啃的硬骨头。在价格改革的“最后一公里”，还有几块难啃的“骨头”？
许昆林认为，难点主要集中在一些领域，如电力、天然气、交通运输等重点领域价格改革尚未完全到位，医疗服务等公用事业和公共服务价格改革正处在攻坚期，PPP（政府和社会资本合作模式）领域价格改革还需加快推进，节能环保价格政策还不够完善。其次是一些已出台的改革措施如居民阶梯价格等还没有落实到位，一些地方价格改革推进缓慢，存在观望情绪，推进改革的自觉性、主动性有待加强。
“这些价格改革的‘硬骨头’之所以难啃，一方面是涉及多方面的利益调整，涉及诸多深层次矛盾和问题，面临不少体制机制障碍，统筹协调难度很大；另一方面是价格调整关系群众切身利益，如何管好保留的极少数价格，如何确保放开的价格不发生异常波动、不影响群众基本生活，还需要不断探索完善新的价格调控监管的办法、规则。”许昆林说。
就拿电力价格改革来说，28号文提出电力要放开竞争性环节电价，包括上网电价和除居民、农业外的工商业销售电价。据一位熟悉情况的人士介绍，其实，早在2002年出台的电力体制改革方案就已经制定了这个目标，但一直实现不了。当时在东北进行过改革试点，也没有成功。原因之一是电力交易市场如何组建一直没有形成共识。“连市场都没有，销售更无从谈起。而要组建电力交易市场就会涉及许多矛盾，比如以什么形式组建，是国家电网自己建立市场、别人来交易吗？但电力上下游企业对国家电网有许多意见，不愿意接受。一起搞市场，也同样离不开电网。与其他商品不一样，电是个复杂的产品，是不可储存的，必须实时完成。交易市场离不开电网公司的调度和配合，那么市场规则怎么设计，谁说了算？”
“国外的电力市场改革也遇到过这样的问题，美国加州曾因市场运作的失败而导致出现大面积停电。我们国家不能允许出现这样的问题，必须稳定推进。”这位人士表示，对如何设计电力市场等问题，甚至在方案设计制定部门之间也长久未能达成一致意见。今年3月份出台的新电改方案对此虽然给出了答案，但实际落实方案进展缓慢。电改方案出台后，只是在几个省进行了输配电价改革试点并取得了成效，而其他方面，诸如是否放开售电侧等问题，仍然争论不休。达不成共识就无法推进体制机制改革，电价放开就很难操办。
医疗服务价格也存在类似问题。公立医院的体制改革不推进，医疗服务价格改革就很难单兵推进，这也是一块很难啃的骨头。电改、医改本身是两个很复杂的改革领域，其矛盾又集中反映在价格上，所以也成为价格改革的难点。
但是，价格机制改革的目标已经确立，要实现这一目标，必须打破这“最后一公里”的坚冰，着手解决影响价格改革的体制机制问题。据了解，有关部门正在制定专项计划，细化重点领域价格改革的时间表、路线图。
价格改革提速，政府能“大撒把”吗？
政府要加强对民生领域价格监管，做好风险评估；政府定价要加强成本的调查和审核
经济学家华生曾经回忆过这样的细节：改革开放初期，一盒火柴价格是两分钱，为了这两分钱能不能提价，都要上政治局会议研究。这个细节既说明了计划经济体制下价格机制的僵化，也说明了价格改革事关全体人民的生活，需要稳妥谨慎地操作。
经济学家张卓元在解读价格改革任务时总结了两个特点：“一是都是硬骨头，属深层次改革。比如能源价格市场化，过去搞了很长时间，一直难见实质性进展。二是与老百姓的利益密切相关。如公用事业水、电、天然气等收费，就牵涉到老百姓切身利益。”
把价格交给市场决定，对老百姓来说，最直接的担心是涨价，是市场价格行为失控。对此，国家发改委主任徐绍史表示，“价格调整与群众利益紧密相关，准备不充分、时机把握不好，会引发市场异常波动、诱发社会不安定因素。要牢固树立底线思维，充分考虑社会承受能力，特别是政策对低收入群体生活的可能影响，做好风险评估，完善配套措施。加强民生领域价格监管，维护群众合法价格权益。”
发挥市场对价格形成的决定性作用，是价格改革的核心任务，而建立基于市场经济的政府监管价格体系，也是价格改革的重要内容。比如，依然留在政府手里的定价权应该怎么用好、管好？“我们定价的一个原则是，尽可能不把这个水平定死，也尽可能制定一些定价原则、定价的规则，在市场的范围内有适当灵活性。”许昆林还透露，政府定价要加强成本的调查和审核，国家发改委将成立成本调查中心，专门负责成本调查监审。此外还要坚持公众参与听证、网上公开征求意见等，建立有效的机制来约束定价机关的行为，使整个定价权力在阳光下运行。
本文来源: 人民代表大会常务委员会
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