美丽乡村建设要发挥群众主体作用

　　促进生态美与百姓富有机统一，落实到农村，主要体现在抓好美丽乡村建设。近几年，各地各有关部门抓了一些美丽乡村建设试点，坚持“不大拆大建、不套用城市标准、不拘泥一种模式”，出台了一些政策措施，形成了一定影响。美丽乡村建设主要筹资方式是县乡两级根据上面的部署和要求，捆绑一些专项财政资金，也有依靠领导引进企业合作“拉郎配”的，农民群众不能自主，没有激发内生动力。推进美丽乡村建设要实事求是解决群众关切的问题，创新机制激发内生动力，真正发挥群众主体作用。

　　创新投入机制。主要是解决钱从哪里来的问题，其中关键是村级如何获取最大政策红利，引进企业合作同样要考虑这个村级权益问题。从目前来看，省里出台了城乡建设用地增减挂钩、造福工程、三旧改造、土地整治等配套政策，特别是用地指标，目前实际交易价超过省政府限额的30万元，如果放开还有空间，但实际操作中县级一般切块（约六成）给乡镇，乡镇除部分用于复垦和工作经费外基本用于统筹使用，村级没有主动权、自主权。用地指标交易资金属于村集体收益，扣除工作经费后理应全部返回村集体。有两个大趋势必须清楚：一是人口流向，目前，“全省向大城市集聚、山区向沿海集聚、农村向城镇集聚”的趋势十分明显，经济较不发达的县域农村40岁以下的人很难见到，农业劳动力基本上年龄在50岁左右，山区农村“十室七空”是普遍现象。二是房型需求，现在农民自建房一般选择三层左右框架或砖混结构的楼房，土木和石木结构、没有历史文物价值的房子都在改造之列。旧房占地面积大，常有三五百平方米，现在人口外流、房屋长高，为村庄合并、集约节约用地提供了可能，也为土地复垦、以指标换资金提供了可能。对于美丽乡村建设，省级要明确“尊重权益、公平交易”原则，用地指标属于村集体，县乡使用也要给付等额资金；县乡两级要明确“就地平衡、应给尽给”原则，把用地指标换来的资金全部用于本村的美丽乡村建设；村级要树立“统盘考虑、以地生财”的思路，对中心村进行改造挖潜，鼓励和引导那些已经落户城镇的村民转让、退出承包地、宅基地及农房等，引导自然村向中心村集中，腾出自然村宅基地换取城乡建设用地增减挂钩指标，通过公开交易拿回资金，同时争取造福工程、三旧改造等项目资金补助。

　　创新产权机制。主要是解决产权确权、分配与补偿问题，其中确权登记是基础工作，承包地、宅基地要抓紧勘测、确权、登记、颁证。要特别注意和解决几个问题：首先，对违章建筑要尊重现实、分类处置。1998年《土地管理法》修订后实行土地用途管制制度，规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，涉及农用地转用的“还应当符合城市规划和村庄、集镇规划”，严格限制农村自建房。进入新世纪以来，农民收入提高，改善居住条件、提高生活品质的要求更加迫切，各级政府没有及时作出适应性的政策调整、规划引导和审批作业，以致出现大量“违章建筑”。面对既成事实，要在坚决“控新”的同时抓紧“治旧”，堵疏结合，分类处置。对于外村人在本村建房，属于非法买卖土地，必须坚决打击；对于本村人自建房，应按“一户一宅”予以确认新房、拆除旧房，旧房宅基地收归集体。对于新建房屋面积超过“一户一宅”规定的，可以提供两种办法让农民选择：一是划分生活用房、生产用房，“一户一宅”规定面积部分作为生活用房，超出部分作为生产用房以临时建筑的形式予以确认；二是采取累进税费制，“一户一宅”规定面积部分按有关规定缴交税费，超出部分按超出幅度缴交税费。其次，对争议物权要充分依靠群众自主协商。要充分依靠农民群众，自主协商解决确权登记工作中遇到的问题。第三，在勘测基础上绘制大比例尺地形图，为接下来的统一改造提升提供依据，也让群众更加直观地看清现状、增强责任感紧迫感。

　　创新协商机制。主要是解决谁是主体的问题，明确乡村两级和农民群众在美丽乡村建设中的作用定位。政府要改变工作思路和方法，从包办代替转为指导引导，特别要注意事前统筹设计、细致协商，充分发挥农民群众的主体作用。第一步，乡村两级与农民群众协商，引导群众变“要我干”为“我要干”。乡村两级要加强宣传发动，进村入户讲解美丽乡村建设的重要意义、重大利好、规划思路、资金筹措、出资比例、实施办法等，让每个村民知情、领悟、拥护。第二步，引导群众自主协商，变“个人干”为“集体干”。美丽乡村建设首先涉及并村问题，主要是自然村向中心村集中，极个别进行行政村合并，还有可能允许外村人迁入以及统一组织的造福工程搬迁等情况；其次涉及整体规划、建筑风格、公共建设和道路、管线等市政设施走向，宅基地可能进行重新分配及其补偿等问题；再次是各家各户应该承担的责任和义务，需要交由群众自主协商决定。第三步，签订协议，把协商议定的事项事无巨细地落实到“白纸黑字”上，由户代表签字画押。

　　创新执行机制。主要是解决如何建设、监督、管理的问题。必须建章立制、公开透明，划出底线、加强监督。第一，在组织管理上，村委会是村民代表大会选举产生的执行机构，也是美丽乡村建设的业主单位，村级其他组织做好配合工作。乡镇派出工作组进行指导引导。第二，在建设方式上，有统规统建、统规分建两种方式，最好选择统规统建的方式。第三，在操作方式上，在严谨规划、严密测算的基础上严格按照有关规定公开招投标。第四，在监督形式上，村务监督机构要发动群众进行全过程监督，不仅对村委会等组织机构实行监督，还要对工程施工全程监督。

　　（作者李立敏 单位：省政府发展研究中心 来源：福建日报 ）