立法纾解境外非政府组织的“合法性”困境

境外非政府组织的“合法性”困境有望随着《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》的通过得到有力纾解。该法经十二届全国人大常委会第二十次会议通过，将于明年元旦实施。自去年4月立法机关就立法草案向社会公开征求意见以来，境外非政府组织立法便备受关注。在开门立法和民主立法的模式之下，公众和社会各界通过各种渠道和途径提交对于草案的修改意见，尽管有些争论尚未完全停息，但是法律的通过意味着一定阶段内的尘埃落定。 本法共七章五十四条，内容涵盖总则、登记与备案、活动规范、便利措施、监督管理、法律责任和附则。 这是我国第一部对于境外非政府组织的立法，填补了规范缺失和秩序空白。 境外非政府组织随着我国改革开放的进程逐渐进入境内开展活动，与开放的中国同行。据不完全统计，迄今为止已经有近万家境外非政府组织在我国境内开展各种活动，活动领域不仅覆盖扶贫、济困、扶老、恤病、救灾等传统慈善领域，而且也拓展至教育、公平贸易、乡村治理、社会企业等现代公益范畴。他们不仅带来慈善资源和资金，也带来了社会组织治理的经验和技术，有力推动了中国与世界的全方位交流和合作。 但是原有法律规定显然无法满足境外非政府组织日益发展的需要。由于缺乏法律依据，截止今日，近万家进入中国境内的非政府组织中，真正得以在民政部门登记的数量不过寥寥数十家。大量境外非政府组织游离在法律之外。法律地位的不稳定性一直是悬挂在这些组织头上的“达摩克利斯之剑”，在一定程度上导致其发展活动呈现短期行为特征，也导致其在与境内合作者之间的关系存在不确定因素，不利于其健康稳定发展。《境外非政府组织境内活动法》尽管依然延续“双重管理体制”，但是明确规定了政府有义务公布业务主管单位的名录，让境外非政府组织能够按图索骥地顺利找到业务主管单位，同时明确了登记和备案程序，有望解决长期存在的“登记难”问题。 原有法律规定未能为境外非政府组织在中国境内开展活动提供行为规范。境外非政府组织也曾经被曝光有价格垄断、招摇撞骗等违法行为，但是政府部门因缺乏执法依据而无可奈何，民政部门曾经以公示“离岸社团”和“山寨社团”名单的方式发出警示，然而成效甚微且引发颇大争议。本法明确规定了境外非政府组织在我国境内开展活动需要遵守中国法律，可以有效解决上述困境。同时明确了其开展活动的原则和规则： 一方面，境外非政府组织依法在境内开展活动的，将受到法律的保障和国家的支持，并且得以享受到便利措施和服务 ：行政指导、指引和咨询服务之外，还将依法享有税收优惠； 另一方面，立法也明确规定对于有分裂国家、破坏国家统一、颠覆政权等行为的，依法追究法律责任。同时为确保国际上通行的非政府组织的三个特性：非营利性、非宗教性和非政治性，立法也明确规定境外非政府组织不得从事或者资助营利性活动、政治活动，不得非法从事或者资助宗教活动。 在立法过程中，引起一定程度关切和担忧的是本法将境外非政府组织的登记管理机关确定为公安部门。其实大可不必大惊小怪。且不论域外立法中也有公共安全部门负责此项事务的先例，就是以我国公安部门职责而言，除了负责违法犯罪活动、恐怖活动和危害社会治安秩序的行为的处置之外，还担负着大量社会管理工作——例如户口、居民身份证、国籍和出入境事务管理、交通、消防和危险物品管理等等。公安部门也将依法履行其作为境外非政府组织登记管理机关的相关职责。真正值得关注的是，公安部门在履职过程中如何依法行政，兼顾服务保障和监督管理双重职能，与境外非政府组织建立起互相信任和良性互动的关系，确保立法目的的实现。 一言以蔽之，本法的颁布实施使境外非政府组织在我国境内开展活动从无法可依过渡到有法可依，是全面推进依法治国和建设法治国家的必然要求。这对于各方，无论是作为政府一方的登记管理机关、业务主管部门和有关政府部门，还是作为民间一方的境外非政府组织和将与其开展合作活动的境内组织，乃至社会公众，都无疑具有积极意义。这将让以公益慈善事业或者非营利事业为宗旨并依法律和章程开展活动的境外非政府组织取得合法身份和明确行为边界，获得法律保障和政策支持；也将为政府部门依法惩处以非政府组织的名义从事违法犯罪活动的行为提供法律依据，确保国家利益和社会公共利益。 相信和期待境外非政府组织与开放的中国继续同行。 (作者系北京大学非营利组织法研究中心主任)