新《立法法》实施1周年的回顾与展望

      5月14至15日,由上海政法学院立法与法治研究所、华东师范大学立法与法治战略研究中心共同主办的“新《立法法》实施1周年暨中国立法体制课题”学术研讨会在上海政法学院举行。来自中国人民大学、清华大学、对外经济贸易大学、北京工商大学、西安交通大学、西南大学、华东师范大学、上海政法学院、华东理工大学等高校以及中国浦东干部学院、上海市人大、上海市法学会、上海社会科学院等单位的三十余位代表与会。本次研讨会围绕“新立法法实施1周年立法体制中的理论与实践问题”、“中国立法体制下的科学立法、民主立法问题”两大板块展开,分3个单元。在上海政法学院副校长关保英,上海市法学会专职副会长施基雄,上海社科院法学所副所长殷啸虎先后辞致后,依次由上海政法学院立法研究所所长胡戎恩,华东师范大学立法与法治战略研究中心主任陈俊,西安交通大学法学院副院长王保民主持各单元研讨,与会者展开了热烈的研讨和互动。　

　　立法法实施1周年立法体制中的理论与实践问题
　　教育部重大课题攻关项目“中国的立法体制研究”首席专家陈俊教授首先对立法体制所涉及的党领导立法、人大主导立法、政府立法、立法权限划分、公众参与立法等重要问题作了介绍,指出其中一些理论与实践问题需要通过研讨加深理解,积极建言献策,深化理论、服务决策。
　　关保英认为,新《立法法》实施已有1年,行政立法中的恶法并不少见。不少行政法规的处罚力度比法律还要严厉,对公民权利的影响很大,需要限制政府权力,保护公民权利。
　　上海市人大立法所负责人郑辉指出,反思新《立法法》实施一年多以来的成绩与不足,需要关注以下几个方面的问题。一是为实现良法善治目标,必须完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局；二是人大主导并不是说立法工作由人大单干,进行大包大揽；三是凡重大改革要于法有据,如何使改革决策与立法决策同步衔接协调,需要授权立法的程序和配套保障；四是关于设区市立法权的内容限定在“城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护等”,这“等”不易把握；五是“将所有的规范性文件纳入备案审查”实施一年来,须研究规范性文件的范围、备案审查的问责机制等问题；六是要深化研究地方性法规与政府规章的权限问题。
　　上海市法学会研究部副主任张志军指出,现行中国立法体制是改革开放以来逐步形成的,基本适应发展的需要。同时,立法体制也要不断适应经济社会发展需要。随着城市化发展对地方立法权的扩容给以肯定,同时要加强立法监督,包括对授权立法的监督。
　　王保民建议,一是在人大主导立法方面,地方上可做的比较有限；二是设区的市的立法机构设置与人员编制问题是制约设区的市行使立法权的核心要素；三是建立违宪审查制度；四是加强党领导立法的制度化建设；五是地方立法应当防止地方保护主义；六是地方立法内容应当考虑法规的体系性,应允许立法内容上必要的重复。
　　上海社科院法学所副所长殷啸虎主张,一是鼓励制定地方立法的程序性规定；二是长三角等区域性立法应加强协调；三是从语言学上讲,设区的市的立法范围中的“等”应指等外等；四是人大代表反映民意还不够；五是司法解释越权应作出约束,应加强法律解释；六是积极推进民主立法。

中国立法体制中的科学立法问题
　　陈俊提出,一是坚持和完善党领导立法并不矛盾,要做好“四个善于”；二是中央和地方纵向立法权限划分还有模糊待明确之处；三是加强重点领域立法,地方应有各自特色,可以有所不同；四是立法应当注重以人为本,政府不应与民争利；五是重视过渡期及试点期内税收等授权立法的监督。
　　胡戎恩指出,一是在党领导立法方面,由人大党组提出立法规划、立法建议,发挥其作用；二是应促进执政党党内法规的完善；三是人大主导立法不等于人大做立法起草者,也不等于人大常委会主导立法。四是不断完善国家治理制度,立法应正面反映公众需求。
　　中国浦东干部学院副教授周望提出,一是在党领导立法方面,将党的主张转化为国家意志需要一定的程序；二是党应当在宪法与法律范围内活动,要一并研究党章和宪法的关系；三是党规应严于国法,但有些国法比党规严；四是发挥党内法规的积极作用。
　　西南大学特聘研究员姚茂斌认为,立法人才是关乎立法质量的重大问题,我国当前的立法人才数量难以适应国家建设的需要,特别是政府法制机构和设区的市的立法人才不够是一个短板。另外,不能动辄结合西方模式批评我们的立法,他建议应关心国防立法。

立法体制中的民主立法问题
　　上海市人大立法所郝晨宇从立法责任条款设置入手,对民主立法问题进行思考,认为需要反思现在动辄将信用问题纳入各种立法的倾向和做法,对涉及公民个人信用的立法草案,应开门听取社会公众意见。要认真看待信用立法的本意,不宜常规化、扩大化,将轻微的违法统统纳入个人信用体系,给当事人行使权利设置障碍。
　　北京工商大学法学院副教授张羽君指出,一是立法准备阶段对打造“良法”十分重要；二是除了做好专家论证,立法调研面向公众也很有必要；三是相对于司法针对的是一个点,立法涉及的是一个面,难度比司法要高,需要推进民主立法,保障立法质量。
　　对外经济贸易大学法学院张欣探讨了公众参与立法问题,她认为,现在社会公众开始通过媒体渗透到立法中,应对公共热点事件应回应公众关切。
　　清华大学法学院博士后康玉梅也对公众参与立法提出看法:一是要重视公众参与的时间性和有效性,社会公众是分层的,应当区分人群和项目,不能一概而论；二是“开门立法”应更多地面向普通群众而不是专家学者；三是公众参与立法的回应机制还存在问题。
　　华东师范大学法学院副教授刘新民着重对金融立法的参与主体谈了看法,提出应当重视广大投资者、集资者在参与非法集资金融立法中的作用,推进民主立法。
　　在3个单元的研讨会结束之后,中国人民大学法学研究院教授朱力宇对研讨会作了总结,认为研讨会实现了多个结合:一是理论与实践相结合、相辅相成；二是高校科研院所与实务部门相结合、相互补充；三是法律实施1周年与课题研究相结合、与时俱进；四是立法体制中的科学立法与民主立法相结合、共同促进。