关于《福建省水土保持条例(草案)》的初步审查报告

(2013年11月27日在福建省第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议上)

福建省人大常委会农业与农村工作委员会副主任  刘鑫

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

《福建省水土保持条例(草案)》(以下简称《草案》)于2013年6月7日经省人民政府第5次常务会议通过，并提请省人大常委会审议。受主任会议委托，农业农村工委对《草案》进行了初步审查，将《草案》发至各设区市人大常委会农经委(财经委)，委托征求当地有关部门意见和建议；召开了部分委员和相关省直部门负责人参加的论证会；组织调研组赴福州、漳州、三明市及所属的6个县(市)开展立法调研，召开5场征求意见座谈会。常委会副主任黄琪玉亲自参加省直部门论证会，并赴漳州市开展立法调研，广泛听取各方意见建议。同时，我委收集并研究了有关法律、法规，参阅兄弟省市相关立法资料，借鉴外省水土保持立法和管理工作经验。在此基础上，我委会同水利厅对《草案》进行了反复认真的研究。现将初审意见报告如下：

一、制定条例是必要的，条例草案基本可行

水土保持事关生态建设。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。2011年底及2012年初，习近平同志先后两次对长汀水土流失治理工作做出重要批示。省委九届九次全会也提出“百姓富、生态美”的要求。同时，《中华人民共和国水土保持法》已于2010年作了修改，我省1995年制定的《福建实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》，许多条款与上位法的规定和要求不一致、不协调。为强化依法开展水土保持工作，切实保护我省水土资源和生态安全，推进生态省建设，制定符合我省实际的水土保持的地方性法规十分必要。

《草案》上位法依据充分，总结了我省的水土保持工作实践经验，特别是长汀县水土流失治理工作中积累的成功经验和做法。我委认为，《草案》比较成熟，与上位法相一致，具有较强的针对性、可操作性，基本可行。

二、对草案的修改意见建议

(一)关于例外条款规定问题

《草案》第十五条第二款中的“除经批准的国家重大建设项目以及经省政府批复的布局规划项目外”及该款第三项中的“但因公路、铁路养护需要的除外”的规定，各地普遍认为有赋予特权之嫌，且上位法没有依据，再者已履行法定审批手续纳入项目建设用地，公路、铁路养护需要不列入水土流失治理范围，建议删除。

《草案》第二十一条第一款中的“除从事以植树造林的林业生产活动外”，植树造林本身就是一项水土保持重要措施，没有必要编制水土保持方案，建议删除。

(二)关于山区、丘陵区、风沙区划分问题

我省整体属丘陵地貌，没有划分山区、丘陵区、风沙区。《草案》第二十条第一款中的“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目”，建议修改为“凡开办可能造成水土流失的生产建设项目”。

(三)关于生产建设活动中产生废弃物综合利用问题

根据上位法第二十八条规定和“谁开发谁保护”的原则，对在生产建设活动中产生的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣应当综合利用，是生产建设单位的法定义务。《草案》第二十四条与上位法规定不一致，建议在《草案》第二十四条中增加“应当综合利用”，并删除《草案》第二十五条。

(四)关于水土保持设施损坏、功能降低或丧失和补偿费缴纳问题

根据我省水土保持工作实践和上位法第三十二条规定，《草案》第三十条中的“损坏水土保持设施、地貌植被，降低水土保持功能的，应当缴纳水土保持设施补偿费”，建议修改为“损坏水土保持设施，应当负责赔偿或恢复原状；改变地貌、损坏植被，降低或丧失水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费”。

(五)关于法律责任条款

调研论证过程中，各地反映对违反《草案》规定的各种行为，应作出相对应的处罚规定，完善监督执法措施。主要有：

1、增加监督执法查封、扣押的强制措施。为加大水行政主管部门监督执法力度，完善监督执法措施，根据上位法第四十四条第二款规定，建议《草案》第四十三条中增加“可以查封、扣押实施违法行为的工具及施工机械、设备等。”

2、增加未编制水土保持方案报告书、报告表或者填报登记表的法律责任。《草案》对违反第二十一条第一款规定未作出相应的罚款，根据上位法第五十三条第(一)规定，建议增加一条作为第四十四条，内容为“违反本条例第二十条第一款规定，开办可能造成水土流失的生产建设项目，未按照要求编制水土保持方案报告书、报告表或者填报登记表的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期补办手续；逾期不编制水土保持方案报告书、报告表的，处以五万元以上五十万元以下罚款；逾期不填报水土保持方案登记表的，处以一万元以上五万元以下罚款。”

3、增加违反“三同时”行为的法律责任。水土保持工程与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，是水土保持工作一项重要制度。《草案》第四十六条仅对水土保持工程未与主体工程同时设计进行处罚，未对违反其他“三同时”行为作出相应的处罚规定，建议修改为“违反本条例第二十三条规定，生产建设单位未按照批准的水土保持方案，与主体工程同时设计、同时施工、同时验收、同时投入使用的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门，责令限期改正；逾期未改正的，处五万元以上二十万元以下罚款。”

4、增加未补充、修改水土保持方案或报批的法律责任。根据上位法第五十三条第(二)规定，建议增加一条作为条例的第四十八条，内容为“违反本条例第二十五条规定，水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模、面积、土石方量发生重大变化，或者水土保持方案实施过程中水土保持措施发生重大变更的，未补充、修改水土保持方案或者补充、修改的水土保持方案未经原审批机关批准的，处以五万元以上五十万元以下的罚款。”

5、增加生产建设单位不依法监测的法律责任。《草案》对违反第三十六条规定的行为未作相应的处罚规定，建议增加一条并作为《草案》第四十七条，内容为“违反本条例第三十六条规定，生产建设单位项目建设期间未开展水土保持监测工作的，责令整改，并处以批准水土保持监测费用额度一倍以下的罚款；主体工程已完工未开展水土保持监测工作的，处以批准水土保持监测费用额度一倍以上三倍以下的罚款。”

6、增加水土保持监测机构及其从业人员、中介组织违法行为的法律责任。《草案》对违反第三十七条规定的行为未作相应的处罚规定，建议增加一条并作为《草案》第五十条，内容为“违反本条例第三十七规定，水土保持监测机构及其从业人员、中介组织，从事水土保持监测活动违反国家有关技术标准、规范和规程，弄虚作假，伪造、虚报、瞒报有关数据，提供虚假监测结论和勘查与评估鉴定的，由所在地县级以上地方人民政府水行政主管部门责令改正，给予警告，处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款；情节严重的，可降级或者吊销资格证书。”

(六)其他具体修改意见

1、建议《草案》第一条规定的立法依据中增加“《中华人民共和国水土保持法》”。

2、种草是水土保持重要措施之一，根据上位法第十六条规定，建议《草案》第十四条中增加“种草”，并删去“造林”二字，“扩大森林覆盖面积”相应修改为“扩大林草覆盖面积”。

3、建议将《草案》第二十条及第二十一条中的“办理”、“编制”水土保持方案登记表，统一修改为“填报”水土保持方案登记表。

4、地方各级人民政府均有支持和引导单位和个人参与水土保持的责任，建议《草案》第二十九条中的“省人民政府”修改为“地方各级人民政府”。

此外，其他文字修改建议，在此不一一说明。为了便于审议，特附《福建省水土保持条例(草案建议修改稿)》，供参阅。

以上报告，请予审议。