清理僵尸企业破产法不能缺位

编者按　
　　2015年12月召开的中央经济工作会议把“去产能”列为2016年五大结构性改革任务之首。结构性改革的重点是化解过剩产能,当务之急是处置僵尸企业。　
　　僵尸企业长期亏损、无望恢复生气,占用宝贵的信贷、土地资源和市场空间。实现僵尸企业出清,除了兼并重组,依法破产是重要途径。中央经济工作会议提出,要依法为实施市场化破产程序创造条件,加快破产清算案件审理。
　　企业破产法2006年颁布至今,将满十年。实施情况如何?能否适应本轮清理僵尸企业的需要?还需要哪些配套措施?本报特推出专题报道。
      坚定不移减少过剩产能,当务之急是斩钉截铁处置“僵尸企业”。这项落实中央经济工作会议的“牛鼻子”工程,将成为2016年各级政府的工作重心。
　　中央经济工作会议提出,要依法为实施市场化破产程序创造条件,加快破产清算案件审理。
　　中央政法工作会议提出,加强企业破产案件审理、依法处理“僵尸企业”。
　　最高人民法院举行的第八次全国法院民事商事审判工作会议提出,要加强企业清算案件审理工作,依法清理“僵尸企业”。要充分发挥企业清算程序和破产程序在淘汰落后企业或产能方面的法律功能,依法受理、审理涉公司强制清算、破产清算案件,引导和督促市场主体有序退出。
　　对此,破产法准备好了吗?
破产案件缘何低位徘徊
　　和“僵尸企业”庞大数量形成鲜明对比的是,我国通过破产程序推出市场的企业少之又少。最近的一组数据来自2014年6月举行的“第六届破产法论坛”:自2006年企业破产法颁布以来,我国每年的破产案件受理数量每年都徘徊在两千件左右,通过司法渠道破产退出的企业不足1%。这种现象在2015年稍稍得到改观,破产案件数量上升到三千多件。而在美国,每年的企业破产案件近十万件。
　　中国人民大学法学院教授王新欣向记者介绍,2007年6月企业破产法实施,涵盖管理人、重整等诸多亮点,为濒危企业提供了更为科学合理的制度设置。2011年9月最高院制定的《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定(一)》,进一步界定了破产案件受理条件和举证责任,立案门槛进一步降低,审查标准更为明确,法条规定更具可操作性,有力消除人为设置的限制性条件。但破产案件受理数量却未如预期那样同步大幅上升。
　　2008年金融危机爆发,全球经济发展放缓并呈动荡趋势,中国经济也受此波及,大批企业面临经营困难。2007年全国注销企业39.58万户,吊销企业41.88万户；2008年注销40.6万户,吊销46.54万户；2009年注销37.86万户,吊销39.61万户。注销或吊销的企业数目一直在高位运行。
　　与此同时全国的破产案件数量却未呈同比上升趋势,远低于企业注销及吊销的数量,甚至远低于企业破产法出台前。1998年至2006年间,最多一年的破产案件受理量为9100件,最少一年为4200余件,平均每年受理6700件；而企业破产法实施后的几年中,破产案件受理数始终在二三千件徘徊,年均收案数比此前明显减少。这说明有大量因未依法年检而被吊销或非经依法清算而径直注销的企业。
　　这些经营失败且无法挽救的企业犹如社会之恶性肿瘤,对其破产切除手术越犹豫拖延,向健康企业传染的范围就越大,不仅会将其他企业拖破产,使更多的职工失业,企业财产也会消耗流失殆尽,使社会问题更加难以解决,为社会危机更危险的爆发积蓄能量的破坏。
　　中国政法大学教授李曙光向记者介绍,按照相关法律,企业要经过注销登记并公告后才算完全退出市场。“死亡”企业如不注销,将影响到税收、统计等工作,还可能导致不法分子以此招摇撞骗。
对破产功能认识不足
　　究其上述问题成因,王新欣教授分析认为,虽然破产法在我国早已制定实施,但整体上看,社会公众包括政府官员和企业家等对破产制度的功能仍认识不足,没有真正理解破产法在市场经济中的重要社会调整作用,没有认识到破产法解决债务人丧失清偿能力情况下的债务清偿问题,是在保障商品经济正常秩序的信用商品交换关系,是在维持社会的经济公平与正义。
　　李曙光指出,破产程序的复杂冗长、代价高昂,许多难以为继的企业只好直接选择了“跑路”,使得企业破产法处于尴尬地位。
　　全国律协破产与重组专业委员会主任、北京炜衡律师事务所高级合伙人尹正友律师披露,僵尸企业的清理不但涉及法院,还涉及到其它配套制度的跟进,这些配套制度不是法院一家所能独自解决的。例如,职工债权清偿问题、企业清算后职工档案社会化管理问题、出资人权益调整和企业注销中的工商登记问题、企业资产不足以支付全部欠税的税务减免问题、企业注销后非经营性资产的移交问题、无产可破情况下管理人费用支付问题。目前,在破产程序中普遍性地存在因配套制度不到位而导致程序拖沓,有的案子甚至出现了“破产僵局”。
不能重演政策性破产
　　尹正友律师向记者坦承:此次大规模清理“僵尸企业”最需要避免的就是重新回到政策性破产的老路上来。在中央再三声明平等保护各种所有制经济的情况下,在企业破产法已经实施多年的情况下,再实施政策性破产,让债权人甚至全社会为国有企业的经营亏损买单将受到极大的诟病。我们应该依据现有的企业破产法规定的框架下依法清理“僵尸企业”,这才是真正的市场化手段,而非行政手段。
　　李曙光教授认为,政策性破产实际是将本应由政府解决的问题、承担的费用,强制转嫁由债权人承担,其指导思想不是通过破产程序解决债务的公平清偿,而只是想通过行政干预,把破产当做政府解决国有企业亏损、安置失业职工、调整产业结构、减轻政府负担的一种“由债权人买单”的廉价方式,完全不符合市场经济的运行规律。因此,国资委曾明确表态,2008年后不再实施政策性破产。按照目前的法律规则,启动清理僵尸企业的主体应当是市场主体(债权人、债务人或股东),承担事务性工作的应是社会中介机构,就重大事项进行表决的应当是债权人会议,主持程序并作出裁决的应当是人民法院。整体上来说,应当是市场主体依据法律规则在人民法院主持下的市场行为,而不宜将其解读为行政行为在司法领域内的延伸。
需要设置专业破产法庭
　　王新欣教授建议,鉴于清理“僵尸企业”主要是司法程序,因此,为确保清理“僵尸企业”工作的顺利进行,审判力量必须充分配置。实践证明,在中级法院建立专门的破产审判庭并集中管辖辖区内的破产案件,是一种非常有效的措施。深圳市中院的破产案件审判工作开展得最成功,与采取这种模式有着密切关系。设置专业破产审判机构是美国等破产法制发达国家的成功经验。在中国设置专业破产法庭,可以提高法官受理破产案件的积极性,有助于建立适当的破产案件法官绩效评价制度,可以通过建立起专业审判队伍,提升破产案件审理水平。
　　虽然法院是审理破产案件的主导力量,但是,政府的协同配合仍然很重要。尹正友律师建议,应明确司法权与行政权在破产程序中的界限,将行政权力的介入控制在合理的范围之内,发挥地方政府对破产法实施的促进作用,减少其不利影响。如江苏省常熟市法院对部分社会影响较大的企业破产案件,在进入程序前,由政府各部门和法院组成协调小组,对职工安置、资金垫付、土地处置、税收减免等工作进行协商安排,协调小组由主管工业的副市长牵头,在法律问题上充分尊重法院的意见,为破产案件的受理和顺利进行提供了很好的保障。