新闻故事：公益诉讼，谁来当原告？

  福建检察网1月16日讯 (林志南 张辉 )   2014年12月17日，本网刊登了一条《龙海市检察院邀请社会各界观摩评审公益诉讼案》的信息，和普通案件不同的是，该案的原告是龙海市人民检察院。这是为修复污染受损的环境，龙海检察院首次以原告身份提起公益诉讼，并向两名违法行为人追讨20万元排污费。据悉，这是十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”后，福建检察机关提起公益诉讼第一案。

公益诉讼，不再一罚了之

2013年3月，泉州人洪泉明与姚庆辉伙同他人，在未办理环评审批手续的情况下，开办皮革加工厂，且未设置废水污染处理设施，直接将重金属浓度超标的工业废水排入九龙江的支流南溪。一年后，该违法行为被环保部门查获。

经初步调查，龙海检察院认定二人涉嫌构成污染环境罪。按照常规做法，由检察机关对其提起公诉，追究其刑事责任即可。然而这一次，龙海检察院有创新的构想。

“如果只是简单的刑事追责，罚金相对较少，犯罪成本很低，起不到警示作用，更难以修复遭到破坏的生态环境。”龙海检察院副检察长许艺杰认为，对于此类案件，不能一罚了之。于是，公益诉讼进入了检察官们的视野——通过提起公益诉讼，进一步追讨民事索赔，为生态修复提供资金。

所谓公益诉讼，是当公共利益受损时，由于受害人具有不确定性，由非直接受害人代行诉讼权，以维护公共利益。

“在过去，法院对公益诉讼案件把关很严格。”许艺杰表示，公益诉讼立案难主要源自法律对公益诉讼主体的规定不明确。2013年实施的《民事诉讼法》修正案虽增设了公益诉讼条款，但仅笼统地规定“法律规定的机关”与“有关组织”可提起公益诉讼。对于何为“法律规定的机关”，难有定论。

同时，对于检察机关是否适合作为公益诉讼主体，业内与学界不乏争议。龙海检察院民事与行政科科长陈瑞勇认为：“检察院是国家法律监督机关，若同时作为诉讼主体，职能定位上出现矛盾”。

被誉为中国环境公益诉讼第一人的公益律师贾方义，曾于2011年渤海湾漏油事件后向三地法院提起环境公益诉讼。他认为：“公益诉讼主要目的是弥补行政权的不足，但检察机关本身就具有追究政府不作为甚至渎职行为的法定监督职权，无须再通过行使诉讼权来达到相同的目的。”

正是囿于法律风险与争议，各检察机关对环境公益诉讼持谨慎态度。尽管相关个案尝试不在少数，但难成气候。

转机出现在去年10月召开的十八届四中全会。全会首提“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。龙海检察院的探索有了底气。

不好当的原告

龙海检察院第一次当起了民事公益诉讼案的原告。但很快，陈瑞勇他们就发现，这个原告不好当。

“环境污染案件，应在查处的时候就做好相关证据的提取和固定工作，否则时过境迁，难以有效追溯。”许艺杰说。

陈瑞勇说，由于水体具有流动性，加上同流域存在多家排污企业，难以量化某一家工厂造成的污染。

面对操作难题，检察官们从审查起诉阶段，就与龙海法院进行了探讨和沟通。“双方都是零经验，我们在操作中不断琢磨，并学习其他地方的个案经验，最终确认了适用的举证规则与举证责任分配。”龙海法院法官陈毅滨说。

为了收集污染证据并确定污染程度，龙海法院几易方案。最终，龙海检察院决定通过生产用水量换算出排污量。他们向当地自来水厂了解到，工厂在生产期间产生的水费为2万元。根据行业生产规律，并综合违法行为人的口供，检察官们计算出排污量大致为8000吨。

据此，龙海市环保局依法核定，排污者需缴纳的排污费大致为20万元。而这也是龙海检察院提起诉讼请求的依据。最终，双方当庭达成和解协议，两违法行为人当即同意赔偿要求。

尽管本案已尘埃落定，但陈瑞勇仍觉得“没底气”。他说，当时在缺乏统一规范的情况下，最终只能寻求退而求其次的方案。

龙海的尝试成功之后，不少地方检察院前来取经，许艺杰的案头上也摆上了类似的环境污染案。对此，许艺杰表示，该案的成功具有一定的偶然性，“尽管证据未完全固定，但还能收集到一定证据，可不少案例是‘死无对证’。同时，该案违法行为人具有一定经济实力，否则即使判决了，也是一纸空判”。

公益诉讼仍在探路中

庭审结束的当天下午，龙海检察院举办了一场研讨会，召集当地人大、环保局、林业局、国土局等相关部门共同探讨环境公益诉讼事宜。许艺杰说，并不想让公益诉讼止步于“尝鲜”，期待能够通过个案探索，进一步完善以检察机关为诉讼主体的公益诉讼制度。

这场研讨会聚焦环境公益诉讼案中，各部门工作的衔接机制。“我们希望各个部门能够协调一致，通力配合，共建一个环境公益诉讼平台，并由人大负责监督，以便形成一个完整的工作机制。”陈瑞勇说，这样的工作机制，有助于解决证据收集、固定等“老大难”问题。

“我们不仅在内部积极探索建立公诉与民事行政检察部门协同承办模式，在外部，还积极走访法院和行政、监察机关，建立协作配合机制，使得各部门在对开展民事公益诉讼工作的认识上保持了一致，以有效推动公益诉讼在探索的道路上不断向前迈进。”许艺杰总结说。

此外，漳州在全省首创的生态环境损害修复资金，也在环境公益诉讼中发挥作用。该资金主要用于公益诉讼中原告需负担的诉讼及鉴定等费用、执法机关聘请专家开展监测或进行侦查的费用、生态环境质量监测和生态文明宣传教育投入等。

龙海法院审结的这起案件，两违法行为人所缴纳的20万元排污费便进入了该账户。“修复资金的设立，便于资金的统一保管和使用，资金专款专用，定向用于生态修复，解决以往资金流向不明确的问题，有利于提高参与公益诉讼的信心和积极性。”许艺杰说。

“未来，我们会把在个案探索中形成的经验、体会，向上级机关反映，为顶层设计贡献力量。”许艺杰称，公益诉讼之路道阻且长，难以在短时内形成常态化，仍需进一步探索。

    陈瑞勇则认为，检察机关参与公益诉讼大有可为：“现有的公益诉讼案多以环境污染与生态破坏为主，且都是在刑事案件附带民事公益诉讼，其实，其他领域和非刑事案件，如食品安全、道路损坏等案件，同样可以引入公益诉讼。”

 对于龙海检察院的环境公益诉讼“首秀”，贾方义认为值得肯定，但他也坦承，仅允许“法律规定的机关”和“社会组织”参与公益诉讼，并非公益诉讼最好的格局，探索公民个人提起公益诉讼入法是当务之急。“国外百分之九十的公益诉讼主体都是公民个人，他们更能够看到行政权的缺漏。而现在的社会组织，都需要经过民政部门登记，门槛很高，主体资源有限，难以满足对诉讼主体的需求。”