文物保护能否突破“让路经济发展”困局
文物保护责任终身追究制能避免许多“拍脑袋”决定,能对文物保护起到很好的作用,也是科学行政、依法行政的保障。同时,还需完善文物保护立法。只有形成完善的文物保护法律法规体系,才能执法必严、违法必究
记者 廉颖婷
见习记者 韩丹东
在已登记的不可移动文物中,保存状况较差的占17.77%,保存状况差的占8.43%,22年间约4.4万处不可移动文物登记消失。这是第三次全国文物普查的结果。
这个始于2007年止于2011年的文物普查,亦反映出我国不可移动文物保护面临的严峻形势。
业内人士认为,在这一形势的背后,是文物执法力度偏弱、文物保护与城市发展矛盾加剧、文物管理部门地位无足轻重的现实。
2月24日,国务院常务会议对文物工作进行部署,提出建立文物保护责任终身追究制。
2月26日,国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会。国家文物局副局长顾玉才介绍了《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》有关政策情况。顾玉才介绍称,文件提出将建立健全文物保护责任的评估机制。
一般不可移动文物消失正加快
位于陕西省商洛市的洛南城隍庙始建于明代,共15间,面积756平方米。
2012年,洛南县人民政府在城隍庙周边建设隍城广场,开发商陕西中琪地产有限公司多次向洛南县政府申报西移重建城隍庙。
2014年3月,洛南县县长、分管副县长等就城隍庙拆迁问题召集有关部门商议,原则同意开发商对城隍庙拆迁西移。4月,洛南县政府召开专题会,擅自越权同意城隍庙西移重建设计方案。3月12日至4月24日,在未依法履行审批手续的情况下,城隍庙被开发商违法拆除。拆除的部分砖雕、壁画等文物由县博物馆保存,其他建筑构件由开发商保管。
洛南城隍庙遭擅自迁移、拆除案件曝光后,国家文物局迅速发函督办。最终,相关责任人被给予行政警告处分和行政记过处分,陕西中琪地产有限公司被罚款50万元。
国家文物局分析接报案件发现,在文物保护单位周边违法建设等案件中,绝大多数为法人违法案件。
洛南城隍庙遭迁移、拆除便是一起典型的县级政府法人违法案件,这起案件还被列入今年2月4日国家文物局公布的“2014-2015年文物行政执法十大指导性案例”。
据国家文物局督察司司长刘铭威介绍,十个案例覆盖了全国重点文物保护单位、省级文物保护单位、市县级文物保护单位和未核定公布为文物保护单位的不可移动文物四个管理层级,涉及擅自拆除文物本体、擅自修缮不可移动文物、文物保护单位范围与建设控制地带内违法建设等多种类型的违法行为。
在2月26日举行的国务院政策例行吹风会上,顾玉才说,近年来,我国的文物事业取得了显著成就,与此同时,文物保护还面临着一些比较严峻的问题,比如文物保护的责任尚未完全落实,一般不可移动文物(也就是现行文物保护法规定的尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物)消失在加快,文物资源的作用发挥不够。
北京科技职业学院文物学院院长、中国艺术品市场管理委员会会长李彦君告诉《法制日报》记者,不可移动文物的消失,法人违法行为居多。比如黑龙江省齐齐哈尔市的将军府,本来在市区内,地方政府对其进行了搬迁,这对遗址破坏是很严重的,破坏了就没有了。
多数文物部门地位无足轻重
据国家文物局统计,2012年,各地共上报文物行政违法案件317起,2013年上报236起,2014年上半年仅上报了80起,呈明显的“不正常下降趋势”。
2014年,国家文物局对100个古城不可移动文物的消失情况进行普查。对于地方自查上报的数字,国家文物局选择10个县区,用卫星和其他手段进行复核,发现出入很大。
中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧认为,在实际操作中,保护文物的关键在于有力可靠的执法体系,但目前的现实情况却不容乐观。比如,在各地政府中,文物管理部门大多处于无足轻重的地位,对于文物保护方面违法违规行为的执法力度也偏弱。
唐钧曾做过调查,他发现,在全国31个省、自治区和直辖市中,只有北京、浙江和新疆三地设立了专门的省级文物行政执法机构。
北京的文物保护队伍力量最强,执法队编制有18人；浙江省的文物监察总队有编制8人。另有18个省或自治区的文物行政执法机构均挂牌设立在文物局相关处室下,由行政管理人员履行文物行政执法职权。
上海、重庆和天津三个直辖市均由文化市场行政执法总队来行使文物行政执法权。云南、辽宁等7省还没有设立文物局,文物行政执法权由文化市场行政执法队伍履行。
山西省文物局执法督察处负责人曾说,在山西11个地级市中,负责文物执法督察有的是事业编制,有的是机关的一个处室；市文物局大多数是内设一个安全科负责执法督察,人员编制严重不足,仅能对国保、省保、市保每月巡查一次,对大量一般文物根本无力照看。
唐钧建议,设立中央或省级垂直管理的体制,并配以职能齐全的大区域文物督查中心；在地方则要做好并落实文物保护部门的“三定方案”,有职能、有机构、有编制,才能有效执法。
2月24日的国务院常务会议提出,建立文物保护责任终身追究制。
“终身追责是很有必要的,不能说这是上任领导做的,之后就不了了之。”陕西省西安市社会科学院历史文化所所长周荣说,终身追责能避免许多“拍脑袋”决定,能对文物保护起到很好的作用,而且也是科学行政、依法行政的保障。
在建立文物保护责任终身追究制的同时,还需要完善文物保护立法。唐钧认为,现行文物保护法的部分规定已经落后于时代,需要进一步明确、突出可操作性,相应的配套司法解释也要与时俱进。只有形成完善的文物保护法律法规体系,才能执法必严、违法必究。
文物保护经济发展应良性互动
不可否认的是,国家对文物的保护力度正日趋增强。“文物保护越来越规范化,越来越正规化,是几千年来对文物保护最好的一个时期。”周荣告诉《法制日报》记者。
在国家文物保护情况整体向好的形势下,有一对矛盾体无法回避,那就是,随着经济的快速发展,文物保护和城市发展、扩张之间的矛盾有加剧的趋势。
“比如西安的城墙曾面临拆除,因为当时城墙对于城市的发展或者扩张有一定的限制,老革命家习仲勋3次拯救才得以保留。”周荣说,如果没有习仲勋,西安城墙也没有了。
国家文物局政策法规司的一位官员曾对媒体感慨:“现在文物保护最大的矛盾,就是民族整体的长远利益和当地短期的经济利益的矛盾。当这个矛盾发生后,如果不是上级主管部门来管,而是由属地文物部门来管,他们就是想为文物说话,也往往无能为力。”
周荣发现,现在有两种倾向不太好,一是文物保护要向经济发展让路；二是被动保护不改变,原来什么样现在什么样,不维修维护。
周荣认为,文物保护和经济发展应该有一个良性的互动关系,但是,个别地方政府对这方面的认识相对薄弱,把文物保护和经济发展对立看待。
文物保护的可持续必然需要人力、财力、物力的保障,但文物保护的投入和现状还有一定差距,文物保护的资金缺口还比较大。
从实际情况来看,文物或者文物遗址能够产生经济效益的毕竟是少数,能够像故宫、兵马俑等促进地方经济、带来收入的文物相对比较少,大多数文物是需要保护和投入的,而且投入未必能够看到产出,对当地经济发展也不一定能带来积极作用,因此,个别地方并不愿意投入人力、财力。
“现在,县级文物保护状况比较差,属于风雨飘摇的状态。而对于被包围在城市里的文物而言,尊严也已经不复存在,已经很破烂,因为没有经费去维修。”周荣说,因此,地方政府需要加强文物保护的意识。
关于文物的合理利用问题近年来备受关注,2月24日的国务院常务会议提出要合理适度利用。
周荣亦认为,要让文物融入到市民生活中去,要让文物发挥作用。把文物关起来,这是一种消极的不作为的态度。
“我比较赞成把经过专家论证、积极保护起来的文物更好地为市民服务。因为文物是和一个城市的文化紧密相连的,文物要和城市文化、民族文化融合在一起,在保护的同时要加以利用。除了经济价值,文化价值也应该考虑到。”周荣说。