尝试农民有偿退地盘活土地资源
中央农村工作领导领导小组办公室农村改革试点区重庆梁平县，在农民自愿基础上，小范围稳妥推进承包地有偿退出。这种退出分为两类，一类为农民自愿放弃土地承包经营权并交还村社集体后，流转给大户统一经营。另一类是有的农民采用“折中”办法，不直接退地，但将土地剩余承包期限内的经营权“一次性”转让给农业大户。
下一步梁平县准备在礼让镇川西村全村开展承包地有偿退出试点，前期摸底调查表明，这个村约有21%的农户愿意有偿退出承包地。专家和基层干部认为，在城镇化进程加速的背景下，承包地有偿退出对于盘活宝贵的土地资源十分重要；同时，仍需加强中央层面的顶层设计，规范农民承包地处置行为，防控风险。
义和村农民有偿退出承包地“三步走”
2014年12月，梁平县蟠龙镇义和村20户农民以每亩3.45万元的价格，自愿将自家承包地中的15亩有偿交还给村社集体，放弃了土地承包经营权。随后，村社集体经济组织将这15亩土地集中转包给经营大户首小江，用于冷水鱼养殖基地建设。
谈到为啥愿意退地，村民游世玲快人快语：“我们一家三口人，共有0.8亩承包地，这次退出了0.45亩，全家人都住在蟠龙镇上做灯具生意，既不会也不愿意务农了。家里土地没人种，撂荒近10年。与其让土地荒芜，还不如退出来，还能有一笔补偿收入。”
土地有偿退出，来自于农民的现实理性选择。义和村支部书记陈世国介绍，这20户退地农民，平均每户土地不到3亩，如果自己种，一年纯收入也不超过2000元，务农没有吸引力。而且大伙儿几乎全部搬到镇上或县城居住，有稳定职业和收入来源，退地不会对他们的生存造成影响。
农民想退地，大户也有意愿从集体经济组织手中转包这些土地。农业大户首小江准备在这15亩土地上，建设冷水鱼养殖基地。他告诉记者：“渔业投资规模大，还要配套仓储和管理用房，一期投资就要300多万元。以前我也打算租地，就是担心农民中途毁约，违背协议收回土地，巨额投入就会‘打水漂’。现在农民完全退出土地，由我承接过来，就可以放心投入，不用担心这些问题了。”
义和村农民退地分成“三步走”：第一步，农民向村社集体提出申请，自愿退出承包地经营权，交回《土地承包经营权证》。第二步，由于政策规定，只有本集体经济组织成员，才有资格获得土地承包经营权。首小江以“农迁农”的方式，在义和村村民代表大会表决同意的前提下，交纳3000元“入户费”，将户口从梁平县金带镇仁和村迁到义和村。第三步：在村民代表会议上，大户与农户多次协商退地价格，最终达成以每亩3.45万元的标准。补偿价款由首小江交付给村社集体后，再交给退地农民。
退地农民对3.45万元的补偿标准比较满意，村民蓝家梅退出0.53亩土地，得到1.8万元补偿。“家里土地地块偏远，还是河滩地，庄稼都长不出来，政府也不可能征用。现在退出来了，补偿还算不错。”蓝家梅说。
青垭村一次性“买断”土地经营权
同样是在蟠龙镇，与义和村农民直接退地不同的，青垭村采用了另外一种方式：业主祝家财一次性“买断”360亩的土地经营权，用于发展山羊生态养殖，期限为至2028年第二轮土地承包期结束，共计13年，价格为每年每亩400元。
这种模式既不同于义和村大户直接流转农民退出的土地，又不同于传统“一年一付”租金的土地流转。祝家财愿意一次性支付近190万元“买断”360亩土地经营权，是担心农民“变”。蟠龙镇党委书记丁远说，近些年来，农村土地加速集中，但是流转不规范的现象也比较突出，主要表现为“三多三少”：口头协议多、书面协议少；双方约定不明的多、约定明确的少；协议内容不规范的多、内容规范的少。即便一些签订合同的流转行为，也存在着形式不规范、内容过于简单、条款不完整，对流转双方的权利义务及违约责任等不明确的问题。土地流转不规范、部分农民不遵守协议约定，都影响了规模农业稳定经营和大户长期投入的积极性。
“当初项目开建，土地流转还不到两年，就有农民找上门来，要求要么交还土地，要么提高地租价格。规模经营最重要是土地集中连片，有一户农民不愿租地，基础设施就没法搞。”祝家财说，山羊养殖基地建设成本需要近2000万元，如果因为农民“变卦”不愿租地了，损失之大想都不敢想。青垭村不少农民也愿意退出土地，但现在国家承包地政策不明朗，二轮承包期结束后农民是否还要重新分配土地，大户能否继续经营土地等问题没有明确的说法。既想稳定经营，又规避政策风险，就采取了一次性“买断”经营权这种折中、稳妥的办法。
业主一次性“买断”土地经营权，也解决了转出土地农民的后顾之忧。“其实在土地流转过程中，农民也很关注大户的经营情况，担心大户经营不善拖欠租金甚至‘跑路’，而现在大户愿意一次性支付土地租金，也让农民吃下了一颗‘定心丸’，土地财产收益就有了保证。”青垭村支部书记蒋俊斌说，未来土地流转时，村里也结合各个大户不同情况，鼓励有条件的农业大户一次性“买断”土地经营权，减少土地流转纠纷，保证规模农业稳定经营。
退地试点要谨慎顶层设计需完善
梁平县是重庆农业大县，全县承包地面积97万亩，农民约有72万人，其中常年外出人口就超过32.4万。记者发现，农民大量转移，甚至整户迁入城镇，人地长期分离，一方面导致农村土地撂荒加剧，不利于农业稳定发展；另一方面由于农村土地无法有效处置和退出，导致农民土地财产权益无法得到实现。
随着大量转移人口离开农村，放弃了农业生产，不少农民确实有退出土地的意愿。2014年梁平县被确定为中央农村工作领导小组办公室农村改革试点地区，县里准备对礼让镇川西村开展承包地退出试点，从前期摸底情况来看，在川西村1008户农民中，就有约21%的农户愿意有偿退出宅基地。
梁平县城乡统筹办主任秦华俊说，作为农村土地承包权退出改革的试点地区，梁平县在农民自愿、封闭运行，风险可控前提下，重点在5方面开展农民有偿退地探索：一是谁能退地？主要确定以全家转为城镇户口，有稳定职业和固定收入来源的人群为主要退地对象；二是退地程序怎么走？必须充分坚持村民民主，经过村民代表大会、村社集体同意并公示的前提下，履行退地手续。三是退地价格如何形成？准备建立土地退出周转金制度，保证农民补偿到位。四是承包地推出后如何有效利用？通过土地整理，解决分户退地细碎化问题，支持规模农业发展。五是退地群众生活如何保障？完善退地农民养老保险制度，保证土地退出不影响社会稳定。
同时，记者采访发现，由于承包地退出关系群众切身利益，直接牵涉土地制度全局，一些改革内容地方无权突破，需要完善配套的顶层设计予以回答。“现在农民直接退地面积只有10多亩，这既是出于封闭运行、防范风险的需要，也是因为一些政策障碍尚待突破，需要稳妥设计、逐步推进。”梁平县农委农经站副站长张强告诉记者，从目前来看，有两个政策需要顶层设计给予解决：一是到2028年第二轮土地承包期结束后，对于已退地农民，是否仍有权利重新分配承包地，国家法律、政策不明确，基层就无法操作；二是从防范风险角度看，梁平县探索承包地退出，设置了已离开农村的务工户，同时有固定职业、稳定收入等作为退地前置门槛，这一地方探索在国家层面能否认可、会否调整，需要顶层设计给予明确。
(经济参考报)