1954年宪法是怎样确定我国民族自治地方建制的

人大人说人大　　 阚珂 我为啥想要弄清楚这个问题
　　我在全国人大机关近30年的工作中,在民族区域自治法律方面主要遇到这样三个问题:
　　第一,1997年3月八届全国人大五次会议批准设立重庆直辖市。重庆直辖市行政区划经过调整下辖自治县。当时的法律规定,自治县人民代表大会制定的自治条例、单行条例由省或者自治区的人大常委会批准,也就是说,直辖市人大常委会无权批准自治县的自治条例、单行条例。从这里我们可以知道,我国宪法和当时的法律没有规定直辖市下辖自治县。
　　第二,近三十多年来,有不少县改为市。由此引出的问题是,自治县如果改为市,将失去法律规定的自治权。这使一些自治县陷入两难:一方面希望改为市,另一方面又想继续享有自治权。这里提出的问题是,我国宪法为什么没有规定设立自治市?
　　第三,法律规定,自治州的自治机关行使设区的市的国家机关的职权,同时行使自治权。但在现实中,自治州没有像设区的市那样设自己所辖的区,这样也就没有城乡规划的制定权。这里提出的问题是,为什么自治州不设区?
　　上述这三个问题,促使我来认真梳理在1954年宪法制定过程中,究竟是怎样确定“自治区、自治州、自治县”民族自治地方行政区划建制这一问题的。

新中国成立之初的民族自治地方建制
　　在新中国成立之前的1947年5月,内蒙古自治区就成立了。这是全国第一个省级民族自治的行政区。
　　1949年9月,在中国人民政治协商会议第一届全体会议制定《中央人民政府组织法》的过程中,周恩来指出:我们国家的名称,叫中华人民共和国,而不叫联邦。我们虽然不是联邦,但却主张民族区域自治,行使民族自治的权力。
　　这次全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定:“各少数民族聚居的地区,应实行民族的区域自治。”这是以临时宪法的形式,确立了新中国的民族区域自治制度。
　　我国是一个有56个民族、6亿多人口(1953年第一次全国人口普查数)、960万平方公里陆地面积的大国,国家结构形式是单一制,在单一制下,实行民族区域自治制度,这是新中国在政治制度上的一个创造。新中国成立60多年来的实践证明,民族区域自治制度是适合我国国情的,是成功的,它正确地处理了我国各民族之间的关系,维护了国家统一和民族团结。　　　
　　1952年8月,中央人民政府委员会批准了由政务院通过的《民族区域自治实施纲要》。按照这个《实施纲要》的规定,当时,设立行政地位相当于乡(村)、区、县、专区或专区以上的几级民族自治地方。从《实施纲要》的规定可以看出,当时从乡(村)级到省级都设有民族自治地方,名称一般叫“自治区”。那时民族自治地方的建制与现在有相当大的区别。

1954年宪法草案初稿设计的民族自治地方建制
　　1954年3月23日,中国共产党提出的宪法草案初稿第五十条规定:(1)全国分为省、自治区或者自治省、中央直辖市；(2)省、自治区或者自治省分为自治州、县、自治县、市；(3)自治州分为县、自治县；(4)县、自治县分为乡、民族乡、镇；(5)较大的市分为区。这一条的规定,对《民族区域自治实施纲要》规定的民族自治地方建制作了调整和规范。结合宪法草案初稿第六十条的规定看,当时宪法草案初稿规定的民族自治地方建制分为:自治区或者自治省、自治州、自治县、民族乡。但没有明确市所辖的区的民族自治地方建制。另外,在民族自治地方的建制中没有自治市,民族自治地方建制中的自治州不设区和市。但在当时的讨论中,人们对宪法草案初稿关于民族自治地方建制这些规定的具体含义一时还弄不很清楚。
　　3月23日后,在北京和全国各大城市组织各民主党派、各人民团体和社会各方面的代表人物共8000多人,用两个多月的时间,对宪法草案初稿进行认真讨论。
　　全国政协组织的讨论宪法草案初稿第十二次、十三次座谈会上提出了一些疑问:第五十条中什么样的地区可以称自治区、自治省、自治州?“自治区”与“较大的市分为区”的“区”有什么区别?新疆省将来是否还叫省?西藏将来是叫自治省还是叫自治区?内蒙古地区有的盟很大,将来是否叫自治州?将来是否在自治区下设自治省?是否把盟、旗改为自治州和自治县?民族乡与自治县、自治州是不是一个性质?　　
　　在地方单位和军事单位的讨论中,也提出了一些疑问:居住于较大的市里的少数民族是成立自治区还是民族区?为什么要设自治州?自治州算哪一级政权?将来是否要把“版纳”的行政地位提升一级?为什么没有设自治市、民族市、民族镇的规定?有的建议,增加设“自治市”、“民族市”、“民族镇”的规定。

明确“民族乡”不是民族自治地方
　　5月29日,宪法起草委员会举行第四次全体会议,讨论宪法草案初稿的第二章第五节民族自治地方的自治机关。
　　田家英说,这次修改交代了一下民族乡(明确它不是民族自治地方——笔者注),过去没有交代。
　　刘少奇说,民族乡不交代一下不好。
　　李维汉说,有的同志提出是否把城市里的自治区也写在宪法里。城市里,如归绥(现在的“呼和浩特”)、包头、郑州,有少数民族聚居的地方,过去很落后、很乱。搞个自治区,就先进了,所以有的城市是要建立自治区的。但我们觉得这种自治区不很多,可以另外挂牌子解决,不必写在宪法里。民族乡将来会有很多。这种民族乡,没有财政、军事等方面的自治权。因为历史上他们的条件差,如果叫自治乡,有这些自治权,反而对他们不利。过去各地搞了好多自治乡,特别是回族人、回族自治乡,在宪法上交代一下好。(这里明确了对城市内的自治区在宪法上不作规定——笔者注)
　　宪法草案初稿中的民族自治地方的自治机关包括民族乡,宪法起草委员会第四次全体会议讨论后,在民族自治地方的自治机关删去了“民族乡”,理由是:民族乡的国家机关是一般的国家机关,不是自治机关。但民族乡在行使职权的时候,可以采取适合民族特点的具体措施(1954年地方组织法的规定)。在6月11日宪法起草委员会第七次全体会议上,毛泽东说,什么叫“民族自治地方”,需要解释清楚,在第五十三条加一款(自治区、自治州、自治县都是民族自治地方),就有交代了,民族自治地方不包括民族乡。

删去初稿中设“自治省”的规定
　　5月31日,宪法起草委员会举行第五次全体会议。在讨论宪法草案初稿有关民族自治地方的规定时,李维汉说,相当于省一级的民族自治地方,现在有两个名称:自治省、自治区。这几天,民族事务委员会开会,交换了一下意见,觉得“自治省”的名称可以不要,都叫“自治区”,免得将来对什么叫自治省、什么叫自治区,分不清楚。
　　邓小平说,没有“自治省”的名称也同样解决问题。还是用一个形式好,简化。新疆将来可以叫自治区,省以下叫自治州。
　　刘少奇说,决定“自治省”不列了。省以下叫什么名称,可根据各民族习惯去定,比如,叫盟、旗、宗(西藏)等,这些名称这里还要不要列上?
　　邓小平说,民族自治机关的形式已经有了总的规定了,这里可以不列。
　　乌兰夫说,列不全,将来在自治条例中可以去规定。
　　张奚若说,在这一条的写法看起来不大容易理解,是否可以写作:省—县—市,自治区—自治州—自治县,更清楚些。
　　习仲勋说,省以下有自治州,如甘肃省就有。
　　邓小平说,比如,新疆的维吾尔族地方有哈萨克族的自治州。像这种情形,四川、甘肃、青海都有。
　　李维汉说,广东、广西、湖南、云南、贵州、西康都有这种情形。
　　林伯渠说,自治州以下还有市,有没有自治市?
　　李维汉说,自治州的都改成省辖市了,即是“市”,现在市只有两种,直辖市和市。
　　经过讨论,删去了初稿中的“自治省”,省一级民族自治地方一律称为“自治区”。同时,也明确了没有“自治市”。

要依照宪法法律规定的权限行使自治权
　　5月29日,宪法起草委员会第四次全体会议,在讨论“各民族自治地方的自治机关按照宪法和法律规定的权限行使自治权”这一条款时,出现了不同意见。
　　龙云提出,这样,自治权就受到很多限制了,法律没有规定的事情就不能做了。
　　刘少奇主持会议询问:自治权要不要法律规定?
　　乌兰夫认为,还是规定好,不规定不好搞。从内蒙古来看,规定个范围好。自治也不能超越根本法。
　　刘少奇说,我们的宪法,到底是保护了少数民族的自治权,还是剥夺限制了他们的自治权?龙云先生说是限制了,我看是保护了。恐怕要保护一下他们,因为他们人少,一挤,他们就没有办法。我也跟回民谈过话,他们说他们就怕汉人到他们那里去住。汉人住了一条河的上游,下游的回民就不能吃水了。宪法有这样的规定,是保护了少数民族,不规定他们就要吃亏。宪法上有规定对他们有利。
　　龙云接着说,那规定漏了的地方,就不能做了。
　　邓小平发表意见说,宪法上充分保障了少数民族的权利,不能设想在宪法规定之外还可以做别的事情。要求脱离中国,加入别的国家,那不行；要求特殊,独立起来,也不行。具体的政治、经济、文化的权利,是充分保障的。可以组织公安部队,不能脱离公安司令部的领导,不能建立独立的武装；可以管理本地方的财政,宪法规定了,但他不能搞彻底压迫人民的财政制度,还不能把钱不用在人民身上。我们宪法上规定的少数民族权利是必须给的。如果现在规定得还不够完备,将来还可以补充,但也要由法律来补充。
　　陈云说,自治权是有的,但也有限制,需要在宪法里规定。例如,内蒙古有自治权,但如果满洲里的关税、境内的森林、铁路,都归内蒙古,全国就不好办了。有自治权,也要服从总的东西。
　　李维汉说,民族区域自治中,还有这样一个问题,如果让少数民族关起门来搞自治,没有国家的支援,没有汉族的支援,很多事情就不可能搞,如包头那么大的工厂。因为历史上他们都长期处于闭塞。如果让他们关起门来搞自治,对他们并无利益,事实上是使他们陷于落后状态。
　　龙云说,宪法草案上有了搞自治条例、单行条例的规定,就解决了这个问题,我不坚持我的意见了。
　　邓小平说,是在宪法、法律规定的范围内制定自治条例、单行条例,而不是在宪法、法律规定的范围外还可以搞什么。

哪一个民族都是自治的
　　6月11日,在宪法起草委员会第七次全体会议上,张治中提出,第二章第五节的标题“民族自治地方的自治机关”中的“民族”是指少数民族,标题中是否标明“少数”二字。
　　毛泽东说,这里实际是讲“各少数民族自治地方”,把“少数”二字省略了。
　　李维汉说,“民族自治地方”是一个专门名词,不要把它拆开来讲。
　　张治中说,是否加上“少数”二字,明确些。
　　毛泽东说,如果要加,则“民族乡”要改为“少数民族乡”才是完全正确,“自治区”、“自治州”、“自治县”也都要改为“少数民族自治区”、“少数民族自治州”、“少数民族自治县”了。
　　张治中说,条文里可以省,标题不要省。
　　李维汉说,最近几年来都是用“民族自治地方”,比如,《民族区域自治实施纲要》就没有“少数”二字,大家都明白是指少数民族。
　　赛福鼎说,我的意见,“民族自治地方”即代表了“少数民族自治地方”,因为前面第三条已经规定了“各少数民族聚居的地方实行区域自治”,这里可以不写“少数”二字。
　　乌兰夫说,第三条已经讲清楚了,第二章第五节标题可以不写“少数”二字。
　　刘少奇说,这里是省文。比如,“直辖市”,由什么地方直辖?是讲“中央直辖市”,把“中央”二字省掉了。因为除了中央直辖市就没有别的直辖市,不会误会。“民族自治地方”也是这样,因为只有少数民族自治,不会误会为别的。
　　毛泽东说,其实哪一个民族都是自治,比如,汉族,难道不是“自治”,而是被别人治?只不过把“自治”二字省掉了。我看,再过几百年几千年以后,大概就可以不要讲什么“民族自治”了。说“民族乡”,哪一个乡也都是民族乡,难道你(指邓子恢同志)那个龙岩县白头乡不是民族乡,而是种族?部落?难道你那个乡不是自治而是被治?现在所以要特别标出少数民族自治,是因为少数民族过去是被汉族统治者治的,现在是实行自治,所以要标出来。汉人的地区就不要标出“自治”了,因为汉人从来就是自治的,只有好人治与坏人治的不同罢了。张治中先生,经过这样解释,可以清楚了吧?
　　张治中说,我撤销我的这个意见。
　　6月14日,由中央人民政府委员会通过公布、交付全国人民讨论的宪法草案第五十三条规定:“(1)全国分为省、自治区、直辖市；(2)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(3)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”与宪法草案初稿相比较,一是,删去了“自治省”和“中央直辖市”中的“中央”二字；二是,增加了“直辖市分为区”的规定；三是,增加了“自治州分为市”的规定。在全国人民的讨论中,也提出了涉及行政区划问题的意见和建议,对此,刘少奇在宪法草案的报告中作了说明。他说,现在,我国的经济建设正在开始,国内各行政区域的划分还不能说已经完全固定了,所以,在宪法中按照现状列举各行政区域的名称,并不是适宜的。9月20日第一届全国人大第一次会议通过的宪法对草案第五十三条的规定没作修改。
　　通过以上对1954年宪法的制定过程特别是8000多人讨论和宪法起草委员会讨论情况的梳理,有这样几点认识:第一,在讨论中,没有明确提出在直辖市设自治县的意见；第二,明确了不设自治市；第三,没有明确提出自治州设区的意见。
　　宪法通过5年后的1959年9月,第二届全国人大常委会第九次会议决定:直辖市和较大的市可以领导县、自治县。当时的理由是,为了适应建设事业的迅速发展,密切城市和农村的经济关系,促进工农业的相互支援,便利劳动力的调配。这似乎是对宪法规定的补充或者解释。　
　　1982年通过的宪法,将1954年宪法规定的“直辖市和较大的市分为区”,修改为“直辖市和较大的市分为区、县”,但没有明确直辖市下辖自治县。
　　(作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任)