城管执法，如何走出“信任危机”（协商之路）

本报记者李昌禹 在我国快速的城市化进程中，“城管”的身影无处不在。截至目前，全国城管执法人员达45.5万人，其中在职人员23.4万人，辅助人员22.1万人。毋庸置疑，城管执法队伍已成为做好城市管理工作不可或缺的重要力量。 　　曾经，具有相对集中行政处罚权的城管让“七八个大盖帽管不住一个破草帽”的局面大为改观，带来了城市的和谐有序、百姓的安居乐业。然而近年来，这支执法队伍却屡屡面临困境，甚至被标签化、污名化，陷入了“说什么都不对、做什么都不好”的尴尬境地。 　　如何让城管执法走出“信任危机”，使之既合法合规，又让群众满意？如何为城管执法营造理性平和的社会氛围？近日，全国政协召开双周协商座谈会，全国政协委员及有关专家学者齐聚一堂，就如何推进城管执法行为规范化建言献策。 　　明确法律边界，化解“借法执法”尴尬，让城管执法更有底气 　　“下跪执法”“眼神执法”“围观执法”……近年来，伴随着城管暴力执法和群众暴力抗法的新闻频繁见诸报章，这样一些稀奇古怪的执法方式也引起舆论广泛关注。在调研过程中，委员们听到各地反映很大的问题就是城管一直在“借法执法”，其执法合法性受到质疑，以致城管遭遇暴力抗法时，舆论总是偏向被执法者一方。 　　城管之所以需要“借法执法”，原因在于我国现在还没有一部规范城管执法的综合性法律。“法治化是破解城管执法难题的根本之道。”全国政协常委、社会和法制委员会副主任陈冀平认为，随着新的立法法赋予设区市立法权，更加迫切需要一部全国性城管法律法规，对地方城管立法进行指导，对城管执法的范围、体制、协调以及执法行为的规范、责任追究等重大事项作出原则性的规定。 　　“目前城管执法当中存在的许多问题，特别是各自为政、处罚混乱等都是由于缺乏中央统一规范造成的。”中国政法大学教授应松年也认为，城管执法是各城市的地方事务，但也是全国城市都需要规范的执法行为，因此城管立法体系应该分别由中央立法和地方立法组成。首先必须有中央的统一立法，在此基础上，地方在与国家立法不抵触的原则下，根据本地特点，制定地方法规。 　　全国政协委员王长江建议，在中央立法为地方明确城管执法边界的基础上，应该给予地方政府更多的城市管理立法自主权，赋予地方更多探索创新的空间，“允许他们在执法权重组、执行大部门制方面进行探索”。 　　“执法离不开良法和善治。”全国政协常委、国家工商行政管理总局副局长甘霖认为，法律对于城管的执法权限要赋予边界、厘清职责，“绝对不能把城管当作一个筐、当作一个兜底的部门，啥都往里装。”她建议，对现有城管执法权力进行梳理，“审慎扩权、适当削权、合理定权、规范用权”，将城管的执法限定在与市容市貌、公共空间和与人无关的公共秩序紧密关联的城乡建设领域，防止超职能、超权限执法。 　　“当前亟须加快城市管理立法，以解决当前城管执法中法律地位缺失、权威性和公信力不足的问题。”全国政协委员、宁波市政协主席唐一军建议，在国家层面的法律尚未出台之前，可以授权一些地方政府在立法、制定有关规章制度方面进行探索，为国家层面的立法探路。 　　理顺管理体制，改变城管“有娘无爹”的局面，防止城管执法脱缰任性 　　一方面，城管常常给公众一种“无所不管”的印象，另一方面，城管又陷入“借法执法”的尴尬。何以如此？一些政协委员和专家认为，这种尴尬局面，源自城管执法机构“上无领导、下不统一”的管理体制。 　　“目前各地的城管执法机构，在管理上基本上处于一种‘有娘无爹’的局面。”中央民族大学法学院教授熊文钊说，所谓“有娘无爹”，就是指各地城管机构虽有地方市、县政府保障它的供养，但在省级政府和中央政府中却没有单独的城管执法机构主管部门，这就造成城管执法机构存在着诉求难达上级政府和中央政府的困难。 　　由于国家层面未明确相应的主管部门，也未出台有关城管执法的法律和规范性文件，这些“有娘无爹”的各地城管执法队伍各行其是，建制不同、人员素质参差不齐、执法范围也大相径庭。同时也导致政出多门、多头管理、职能交叉、相互扯皮、管理效能低下等问题，群众反映强烈。 　　“现在城管机构设置五花八门，编制属性三模两样。有城管局、城管执法局，有综合行政执法局，还有执法局与管理局合署办公，人员结构素质要求也不规范，才导致公权力屡屡脱缰任性，李鬼坏了李逵的形象。”全国政协委员栗甲说，如今城管乱象屡见不鲜，刨根问底，无不与不规范的体制机制有关，“谁来管、管什么、怎么管，这三个关键问题应当尽早明确。” 　　应松年建议，中央应设立统一的管理机构，合理划定城管的职责权限。“这个机构的主要任务是监督地方政府对于城管法律的执行，也要对地方的城管执法工作进行指导和监督，及时研究解决新出现的问题。中央和地方城管的关系是指导和监督，而不是条条管理的关系。” 　　一些城管执法不遵守法律程序、缺乏监督，也是饱受诟病的问题。“老百姓对城管执法报以随意、简单、粗暴的印象，有城管执法程序不规范，行政处罚、自由裁量权使用不规范等方面的原因。”全国政协委员揭新民建议，在内部管理方面，应当健全行政执法的责任制，确保执法权力在制度的框架内规范运行。 　　全国政协常委、社会和法制委员会副主任朱孝清建议，应加强对城管执法的监督问责，实行内部监督和外部监督相结合、专门机构的监督和群众监督相结合、监督和问责相结合，增强监督效能。 　　一些委员建议，城管执法管理中，要严格遵守法律程序。城管执法部门应该按照行政处罚法以及有关法律法规的规定，并结合区域实际，建立一系列程序性制度，如行政处罚分级管理和备案制度、行政处罚错案追究制度、行政处罚证据及暂扣制度、调查取证制度、听证制度、审查决定制度等，并用有关监督力量来保证各项制度规范化运行。 　　引导多方联动，加强城管自身素质建设，“打铁还需自身硬” 　　“治理和管理的最大区别在于，管理只有政府一个主体，而治理是多主体、广泛参与的。只有公民充分参与的治理，才是高质量的治理。”王长江建议，应当引导群众和社会组织参与城市治理。 　　“我们应当为了市民去管城市，而不是为了城市去管市民。”全国政协常委、广西壮族自治区人大常委会副主任刘新文也认为，应当以全社会的力量来延伸执法服务的范围，“一些志愿者组织、一些商贩的自发组织、媒体都应该参与进来。”刘新文说。 　　全国政协委员、郑州市政协副主席朱    专兴建议，要堵疏结合，以疏为主，科学规划，建设城市集贸市场和便民占道经营。全国政协常委、民盟中央常委刘慕仁针对如何加强群众对城管执法的监督提出“参与式”监督，组织群众参与城管执法活动，强化街道的城市管理职能，充分发挥社区群众自我教育、自我服务、自我管理的自治作用。 　　城市管理和城管执法要靠具体的城管工作人员实施和执行，执法人员的队伍建设和专业素质决定了政策法规落地的实际效果。 　　“现在城管执法的队伍存在着执法人员数量少、身份杂等问题，不少地方临聘人员的比例占到了50%以上，这些人员没有城管执法权，业务素质低，培训教育不够，执法行为不规范就难以避免了。”陈冀平认为，改变城管执法形象，“打铁还需自身硬”，因此必须加强城管执法队伍的培训和规范化建设，提高执法人员的法制意识、法律素质、业务素质和执法水平、优化执法队伍结构，规范城管协管员聘用渠道和程序，防止有些城管人员粗暴、野蛮执法。 　　全国政协委员王蒀荣建议，在理顺城管体系的基础上按照制度建队、从严建队，借鉴公安部门队伍建设的好做法和经验，健全城管队伍的管理制度，加强思想政治工作，强化执法业务的培训，严格日常监督检查，全面提升城管队伍的思想、作风和业务素质，解决随意执法、简单执法以及暴力执法等问题。 　　全国政协委员、河北省沧州市政协副主席何香久建议，应当理顺城管用人机制，逐步减少协管员；坚持源头治理，规范协管人员的招录工作，促进队伍建设的法治化、规范化；抓好教育培训，努力提高协管员队伍的综合素质。 　　全国政协委员、共青团中央书记处书记汪鸿雁建议，在优化城管执法的舆论环境方面也应加大力度，全面客观地宣传城管工作，引导舆论重塑城管正面形象，建立舆情快速处置机制。王彬成委员还建议，将市民素质教育寓于执法工作中，将执法作为逐步提升市民素质的重要手段之一。