厘清行政机关与行业协会商会的职能边界,对促进国家治理现代化具有重大的现实意义与深远的历史意义
有的行业协会成为新的市场“拦路虎”,严重制约市场活力,也为寻租腐败提供了机会。推进行业协会商会与政府部门彻底脱钩,可以斩断背后的利益链条。
应该尽快制定行业协会商会法,解决长期困扰我国行业协会商会发展的关键问题,厘清政府与行业协会商会之间的关系,推进行业协会商会与行政机关脱钩,使其彻底摘掉“二政府”帽子
安徽省原副省长倪发科,在退休前注重培养自己的兴趣爱好,先后49次非法收受玉石、玉器、现金等财物,折合人民币1000多万元。
近日,倪发科案再次被作为典型案例提及。
倪发科非法收受玉石、玉器,恰是在他未经组织审批同意,担任安徽省宝玉石协会名誉会长之后。“我不知不觉地收到了一些老板的大量的玉石、玉器。犯罪后经鉴定1000多万元,才使我至今猛醒。”倪发科自述称。
“戴着官员的帽子,拿着企业或协会的票子,尤其是其中不少人在众多企业或协会领导身份的掩饰下大搞钱权交易、利益输送……腐败隐患重重。”《中国纪检监察报》曾刊文指出。
这种情况正在改变。
近日,民政部公布2015年148家全国性行业协会商会脱钩试点名单,这标志着中共中央办公厅、国务院办公厅今年7月出台的《行业协会与行政机关脱钩总体方案》正式进入实施阶段。
中国人民大学商法研究所所长刘俊海向《法制日报》记者表示,厘清行政机关与行业协会商会的职能边界,加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,建立健全综合监管法律体系,对于创新行业协会商会管理体制和运行机制,理顺市场、企业与政府之间的相互关系,促进国家治理现代化具有重大的现实意义与深远的历史意义。
行业协会借用行政资源受诟病
公开资料显示,安徽省宝玉石协会是一个区域性的行业协会,主要是围绕“服务企业、规范行业、发展产业”这个宗旨开展工作。
2010年12月,作为曾经分管国土资源工作的副省长,倪发科未经组织审批同意,担任了安徽省宝玉石协会名誉会长。
此后,倪发科痴迷上了玉石、玉器,到了爱不释手、不能自拔,玩物丧志的境地。
每到周末,倪发科会把喜欢的玉石玉器铺开,一件一件欣赏。他还喜欢“斗玉”,常约上几个玩家,各带几块好玉,一起欣赏,比比谁的玉更好。
在此期间,倪发科不知不觉地收到了一些老板的大量的玉石、玉器,“让所谓的玉文化交流这种糖衣的雅贿迷住了双眼,让疯狂的石头把我绊倒,摔下万丈的深渊,走向了人生的不归路”。
2014年10月,倪发科涉嫌受贿、巨额财产来源不明一案,经最高人民检察院指定由山东省东营市人民检察院向东营市中级人民法院提起公诉。
起诉书中称,倪发科为他人谋取利益,非法收受他人巨额贿赂,家庭财产、支出明显超过合法收入,差额巨大且不能说明来源。
公诉人表示,“雅贿”本质上就是赤裸裸的权钱交易,其性质绝不会因贿赂的物品不同而有区别。
2015年2月,东营市中级人民法院宣判,被告人倪发科犯受贿罪、巨额财产来源不明罪,被判有期徒刑17年,并处没收个人财产人民币100万元。
党的十八大以来,在落马的省部级官员中,在行业协会中担任职务的并非倪发科一人。
根据媒体报道,湖北省政协原副主席陈柏槐,至少担任过4个协会的会长、名誉会长或执行理事长。河南省人大常委会原党组书记、副主任秦玉海拥有中国摄影家协会理事、河南省摄影家协会顾问和名誉主席等多个头衔,并收受昂贵的摄影器材。
这正是行业协会商会目前存在的乱象之一。
原国家工商总局市场规范管理司司长张经撰文表示,我国在经济领域中有两种名称相异的行业组织,分别称为行业协会和商会(或者行业商会),他们都是企业的行业性自治组织,但由于我国社会团体管理体制所致,被冠以不同的名称。
“实际上,我国的商会就是行业协会。”张经认为。
行业协会是依据《社会团体登记管理条例》,通过法人登记的行业类社团组织。据民政部有关负责人介绍,我国行业协会商会到2014年年底已有近7万个,仅全国性行业协会商会就拥有会员企业298.2万个。
今年2月,国务院第三次廉政工作会议召开,国务院总理李克强批评说,有的行业协会,依托主管单位的权力,对企业强制服务,强行收费,如不交钱登记,企业就不能在当地承揽项目。这些中介乱象,使企业负担不减反增,成为新的市场“拦路虎”,严重制约市场活力,也为寻租腐败提供了机会。
需要特别注意的是,依据《社会团体登记管理条例》,参加中国人民政治协商会议的人民团体不属于该条例规定登记的范围,包括中华全国总工会、中国科学技术协会、中华全国工商业联合会等8家团体。
此外,由国务院机构编制管理机关核定,并经国务院批准免于登记的团体也不在范围中,包括中国作家协会、中华全国新闻工作者协会、中国人民对外友好协会、中国法学会等14家团体。
脱钩后行业主管部门须依法监管
国家行政学院教授宋世明告诉《法制日报》记者,实现行业协会与行政机关的真正脱钩,是十八届三中全会明确提出的目标。
2013年11月,十八届三中全会提出,要实现行业协会商会与行政机关真正脱钩。
2015年年初,民政部举行了2015年首场例行新闻发布会。民政部办公厅副主任、新闻发言人陈日发表示,行业协会商会与行政机关脱钩总体方案已上报国务院。
几个月后,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会与行政机关脱钩总体方案》,正式拉开协会商会脱钩的大幕。
按照脱钩的时间表,全国性的行业协会商会业务主管单位于7月底前将推荐试点名单报送民政部,并逐个制定试点行业协会商会脱钩实施方案。第一批试点在2016年6月底前完成,2016年总结经验、扩大试点,2017年在更大范围试点,通过试点完善相应的体制机制后全面推开。
刘俊海表示,方案高屋建瓴地指明了我国行业协会商会改革与发展的大方向,也明确勾勒出了行业协会商会与行政机关脱钩的路线图与时间表,是指导我国行业协会商会制度改革的总纲领。
9月9日,民政部公布《全国性行业协会商会负责人任职管理办法(试行)》。根据该办法,全国性行业协会商会负责人不设行政级别,不得由现职和不担任现职但未办理离退休手续的公务员兼任。
11月24日,民政部网站公布2015年全国性行业协会商会脱钩试点名单,共有148家。
在148个行业协会商会中,国资委主管的最多,有53家；其次是体育总局主管,有14家；第三是工信部主管的,有9家；国家民委、国土资源部、环保部、中医药局、中国文联等各主管1家行业协会商会。
宋世明认为,脱钩试点启动,有利于行业协会的有序发展,同时也表明行业协会商会正在回归社会组织属性。此外,推进行业协会商会与政府部门彻底脱钩,可以斩断背后的利益链条。
民政部负责人称,行业协会商会与行政机关脱钩不等于脱管,脱钩后要切实加强监管。民政部门作为登记管理机关,对脱钩后的行业协会商会重点加强事中事后监管。
刘俊海表示,行业协会商会不是断线的风筝。政府与行业协会商会之间既彻底脱钩,也存在密切联系。
“犬守夜,鸡司晨。在脱钩之后,各行业主管部门与行业协会商会之间不存在上下级之间的行政隶属关系,但行业主管部门有权依法按照主体法定、职权法定、程序法定的法治政府原则,对行业协会商会进行政策和业务指导,并依法履行相关监管职责。”刘俊海说。
尽快制定出台行业协会商会法
《行业协会与行政机关脱钩总体方案》还提出,要加快推进行业协会商会立法工作。
中国人民大学公共政策研究院副教授陈幽泓表示,长期以来,我国有关行业协会与商会的法律缺位,由于立法滞后,目前只依据国务院《社会团体登记管理条例》来规范行业协会与商会的登记与管理,这一条例因法律位阶较低、权威性不够,影响了行业协会与商会的法律地位,使得行业协会与商会组织在经济活动和社会治理中难以与政府有效沟通以及对政府决策的必要参与。
一个利好消息是,记者从全国人大财政经济委员会了解到,全国人大财经委将和全国工商联共同组建起草组,积极推进行业协会商会法草案起草,对管理体制、财税、价格、登记设立、退出、产权、治理结构等各方面进行规范。
行业协会商会法已列入十二届全国人大常委会立法规划,国家发展和改革委员会赞成制定行业协会商会法,认为立法时机基本成熟。
今年3月,国家发改委邀请多位专家举行论证会,就《行业协会商会法草案》进行论证,其中涉及到行业协会商会的性质、设立条件、基本职能和法律权利义务等问题。
宋世明认为,“应该尽快”制定行业协会商会法。中央提出全面推进依法治国,法治是治国理政的基本方式。那么行业协会商会的改革和有序发展,当然需要依法进行,亟需制定法律。
“立法的主要使命是通过鼎新革旧的制度设计,明确行业协会商会的法律地位。”刘俊海说,确保行业协会商会“从摇篮到坟墓”整个生命周期中发生的主要法律关系都要有法可依,有规可循。
刘俊海告诉《法制日报》记者,该法的定位应是促进中国行业协会民间化市场化发展。这将会解决长期困扰我国行业协会商会发展的关键问题,厘清政府与行业协会商会之间的关系,推进行业协会商会与行政机关脱钩,使其彻底摘掉“二政府”帽子。
“行业协会社会的治理制度既包括党和国家自上而下推行的顶层制度设计,也包括行业协会商会在内部自下而上推行的草根制度设计。外生法律制度以行业协会商会法为核心,既包括法律,也包括行政法规和部门规章。内生法律制度以协会商会章程和自律规章制度为核心。”刘俊海建议。
“如果一揽子立法比较困难的话,可以选择社会最关注的、条件最成熟的行业协会,制定单行法律,也为行业协会商会立法树立标杆。”宋世明建议。