关于加快法治政府建设的调查与思考（中）

本报记者　张洋　魏哲哲 近来，“全面放开二孩”成为人们热议的话题。围绕独生子女证是否还适用、抢生是否会受罚等一系列问题，大家争得不亦乐乎。 　　制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性。落实中央两孩政策，首先需要修订《人口与计划生育法》以及相关法规。伴随着全面依法治国的深入推进，“先立后破、不破不立”已经成为改革发展的基本原则，“依法定权、依法用权”已经成为政府工作的重要遵循，在国家治理体系和治理能力现代化中，制度的作用更加凸显。 　　从保障到引领，充分发挥制度在改革发展中的导向作用 　　全面深化改革，如何处理改革决策与法律制度之间的关系，考验着党和政府的智慧。 　　根据中央部署，今年在全国33个县市区试点农村土地制度改革。2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议了国务院关于提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》的议案。 　　“这是立法与改革无缝对接的典型。”国务院法制办的左力司长告诉记者，“2014年底，中央作出这项改革部署，立法衔接工作只有很短时间了。而‘改革要于法有据’是硬道理，我们认真梳理了改革涉及的法律法规，反复征求各地各部门的意见，抓紧将相关法律法规调整的方案上报国务院，确保改革试点立法工作的及时跟进。” 　　“以往，我们总是说‘加强法制建设，确保党委政府中心工作顺利推进’，强调制度的保障作用。如今，我们开始提‘凡属重大改革要于法有据’，强调制度的引领作用。”陕西省政府法制办主任宋昌斌认为，从保障到引领，更加发挥制度的导向作用，这是法治理念的一大进步、一次飞越。 　　简政放权是近年来政府“自我革命”的重头戏，政务服务大厅是检验改革成效的重要窗口。近日，北京市政务服务大厅刚启动，就吸纳了40个政府部门的740余个行政审批事项。 　　改革创新，制度先行。“我们在筹建时就制定了审批事项目录，禁止政府部门随意增减；明确了审批事项的办理流程，要求为百姓提供标准化服务；做好国务院取消和下放行政审批事项的配套制度建设，确保改革落地有声。”在北京市政务服务中心李三忠处长看来，只要深入调查研究，做好制度设计，提高立法的前瞻性，就可以使法律制度更充分、及时地反映现实需求，成为改革发展的助推器。 　　职能科学、权由法定是法治政府的重要标准。伴随着法律制度作用的彰显，“法无授权不可为、法定职责必须为”越来越成为各级政府部门的自觉行动，“权力清单”“负面清单”开始登上行政管理体制改革的舞台。 　　依法行政是政府工作的生命线。四川省政府法制办主任张渝田介绍，今年以来，四川全面清理优化行政权力事项，对没有法律法规规章依据的行政权力一律予以取消，对性质类似、处罚依据及自由裁量标准相同的行政处罚事项予以合并，省本级行政权力事项从以前的7194项减少到5248项，减少27.1%。 　　从数量到质量，政府立法的精细化让权力不能任性 　　立法是法治的基础，良法是善治的前提。当前，中国特色社会主义法律体系已经形成，有法可依基本实现。然而，改革进入深水区，经济社会对立法有了新要求，人民群众对立法有了新期盼，社会各界已经从对“有没有”的关心上升到对“好不好”的关注，政府立法质量亟待进一步提升。 　　“从2010年开始，我们就着手制定和修订了15项市政府立法工作制度，涵盖了政府立法工作计划编制、立项论证、征求意见和听证、专家审核、草案报送、草案审查等各个环节。”北京市政府法制办的王鸿剑说。 　　以往，多是由政府部门负责法律法规的起草，交由法制办审核把关，难免有部门利益的掺杂。如今，强调政府法制机构的主导地位。陕西省政府法制办今年以来已经主导起草了两部重要法规。 　　登录四川省政府官方网站，一个关于2016政府立法计划征求意见的浮动窗口闪现出来。“我们公布了所有拟纳入计划的立法项目，并对立法项目拟解决的问题、拟作出的规定作了说明。公众可从中投票选择自认为应纳入计划的项目。”四川省政府法制办的工作人员说。 　　在江苏采访，记者碰巧遇上江苏省2015年规章和规范性文件第三方评价会召开。会上，来自省人大、司法、院校的法学专家和基层群众代表，围绕13件规范性文件和2件规章从合法性、合理性、可行性和可操作性进行全面评点。4个小时的评点会，专家挑刺直接，立法人员听得认真记得仔细。开展第三方评估，是提高立法质量的有效手段。 　　“法律制度不是一定了之，我们还每年分批开展立法后评估，通过跟踪法律法规的实施情况，反思评价立法是否实现了预期目的，制度是否规范科学。”苏州市政府法制办法规处长陆雅说。 　　如今，完善政府立法制度建设、发挥法制机构的主导地位、广泛征求社会意见、加强立法后评估，科学立法、民主立法机制的日益成熟，正推动着政府立法走向精细化发展。 　　与之对应的是，制度的笼子越扎越紧，权力不再任性。《西安市行政程序规定》专设“重大行政决策程序”一章，明确了征求意见、专家论证、法律审核、风险评估、集体讨论等法定程序。“各级政府法制机构作为本级政府常务会议固定列席单位，对决策进行法律把关，确保‘关键少数’依法科学决策。”西安市政府法制办主任白正益说。 　　立法精细化带来的最深层次变化，是法治权威的树立，最明显的是“红头文件”不再满天飞。曾几何时，“黑头”不如“红头”好使，“红头”不如“口头”管用。如今，北京、江苏、四川等地严把制度“关口”，坚持“逢文必审”，建立严密的备案审查机制，及时清理不合法的、不符合实际的规范性文件，依法遏制了“法外设权”等乱象的发生。 　　从法律到法治，把政府工作全面纳入法治轨道 　　制度严起来，法治实起来，特别是党的十八大以来，法治给百姓带来的一个直观感受是“于无声处听惊雷”。 　　在陕西，廉政法规考试成为干部提拔任用的必经环节，截至目前，300余人因考试不合格被暂缓提拔；在江苏，涵盖预算编制、预算执行、绩效管理、财政监督等内容的法治财政标准化体系已经建立，依法管紧政府的“钱袋子”；在全国各地，一切违法违规的行为都要追究，一切执法不公正不文明的现象都要纠正，严厉的责任追究制度让权力真正关进制度的笼子里。 　　自中央到地方，各级政府都在着手制定加快法治政府建设的中长期规划，深入研究法制建设和法治实践中的突出问题，把政府工作全面纳入法治轨道。 　　“食品药品监督管理局属于改革的产物，又处于不断的改革之中。从监管对象‘四品一械’的确定，到监管方式的‘三合一’改革，法律制度建设相对滞后，基层有些无所适从。”与记者座谈时，西安市食品药品监督管理局田胜利处长建议，更快推进法制建设，更好完善配套制度。 　　“目前，由于有些法律制度不完善，各省的理解认识不一致，依此制定的权力清单也参差不齐。”陕西省编办体制改革处副处长程兴旺建议，尽快梳理完善法律体系，细化相关法律规定，避免“歪嘴和尚念错了经”。 　　从“法律体系”到“法治体系”，是党治国理政基本思路的重大转变，同样也是加快推进法治政府建设的重要遵循。采访中，许多地方的同志反映，今后要进一步研究和解决体制机制、机构职能等方面的深层次问题，不断提升政府工作的法治化水平。 　　“良好的体系运转，是保障法律实施的关键。”北京市政府法制办执法监督处处长史凯介绍，2014年北京市开展了行政执法的专项检查，群众反映突出强烈的问题主要有行政机关的不作为、乱作为，相互推诿，“看起来很忙，效果不显著”，而问题的原因在于上下级、部门之间、行政机关与司法机关的衔接不到位。“各单位之间既要权责明确、边界清晰，也要衔接有序、传导有效，唯有如此，才能进一步提升政府的执行力与公信力。” 　　依法用权是根本，权力监督是保障，群众满意是目标。11月21日，在江苏海门政府法制办采访时，当地的行政复议委员会月度报告引起了记者的注意。“2015年7月，市政府审结4件行政复议案件，经审查，维持3件，终止1件。”“今年以来组织行政复议案审会6次，其中组织听证5件，行政机关负责人参加复议听证5件”……翔实的案审说明、精确的图表注解，附上行政复议试点改革动态和相关知识，这样的月度报告每个月都会送至海门市政府及所有行政执法机关。 　　实践证明，加快建设法治政府是推进落实“四个全面”的必然要求，是加强政府自身建设、更好履行政府职能的现实需要。