中国划定永久基本农田城镇化告别"摊大饼"

国土资源部、农业部日前联合下发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》(以下简称《通知》)，要求在已有划定永久基本农田工作的基础上，将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田。

　　两部强调，划定永久基本农田保护“红线”，先从500万以上人口特大城市、省会城市、计划单列市开始，要与城市开发边界和生态保护“红线”划定等工作协同开展，与经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等多规合一工作相衔接。这意味着三条红线“三位一体”，城市“大饼”决不能再摊下去了。

近20年来，我国土地城镇化明显快于人口城镇化，各地“摊大饼”趋势明显，城镇化单纯依赖土地增量扩张难以为继。将范围细化至城镇周边及交通沿线，与目前“摊大饼”式的城镇化模式不无关系。

　　国土资源部副部长胡存智此前表示，我国城镇化进程中，土地城镇化与人口城镇化速度相差较大，城市用地增长弹性系数已超过合理阈值。从数据来看，1990年至2000年，我国城市建设用地面积扩大90.5%，但城镇人口仅增长52.96%，土地城镇化是人口城镇化的1.71倍。2000年至2010年，城市建设用地面积扩大83.41%，城镇人口仅增长45.12%，相差1.85倍。

　　国家发改委城市与小城镇改革发展中心副主任乔润令也认为，为了GDP发展、政绩和财政等多重原因，我国城市面积正以脱离现实的规模在扩张。“城市的定位和目标都太离谱，好大喜功，建设国际大都市的口号泛滥。截至目前，中国有655个城市提出来要走向世界。在200多个地级市中，有183个城市提出要建国际大都市。规划标准高，投资规模大。生态城、智慧城、科技城、现代城、国际一流、世界领先之类的口号，比比皆是。”

　　发改委城市和小城镇改革发展中心2013年6月份发布的一份调查显示，12个省的156个地级以上城市中提出新城新区建设的有145个，占92.9%。12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设了55个新城新区，其中沈阳要建设13个新城新区，武汉也规划了11个新城新区。在144个地级城市中，有133个地级城市提出要建设新城新区，占92.4%，共规划建设了200个新城新区，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。另161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个，占41.6%。

　　与之形成鲜明对照的是，目前一些城市规划建设用地与优质耕地的重叠度较高，大中城市周边还有不少优质耕地未划为永久基本农田，城市发展占用优质耕地的现象仍比较突出；同时，两部在核查中发现，一些地方仍存在划远不划近、划劣不划优的现象。

　　目前全国12个省(区、市)建设用地总量已接近国务院批准《全国土地利用总体规划纲要》确定的2020年规划控制目标数。这一现象在北上广深等大城市格外突出。近期开始依法披露的省级土地二调结果显示，北京、上海、天津三大直辖市距突破2020年耕地保护指标已是“咫尺之遥”。相对比1996年第一次土地调查结果，北京市耕地净减11.67万公顷，年均减少8,980.9公顷；离北京市2020年耕地保有量指标21.47万公顷，仅有约1.24万公顷。

　　除了城镇建设对耕地的占用，耕地自身的退化亦威胁着18亿亩耕地红线。日前，农业部在江苏扬州召开全国耕地质量建设现场会，会上透露，目前耕地退化面积占耕地总面积的40%以上。据第二次全国土地调查数据，1996年至2009年，全国减少耕地逾2.03亿亩，大多数是优质耕地，仅东南5省就减少水田1798万亩，相当于减掉福建全省水田面积。

　　优质耕地急剧减少，成为中国大城市“城乡失衡”突出问题。农业部部长韩长赋认为，这已成为中国城市化进程“扯后腿”问题。

　　“城镇周边的耕地，多是长期形成的高产田，在城镇发展的过程中，被钢筋水泥一圈一圈地吃掉，会造成严重后果。”国土资源部部长姜大明年初在全国国土资源工作会议上说，划定好永久基本农田，将“倒逼”划定城市发展边界。

　　划定永久基本农田 城建需绕道

　　永久基本农田最早在十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出。此后，国土资源部曾发布多个文件推进永久基本农田的划定。

　　2013年12月召开的中央城镇化工作会议明确指出，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性，不能政府一换届、规划就换届。国土资源部部长姜大明今年初在全国国土资源工作会议上说，中国将从500万人口以上大城市周边开始划定永久基本农田，并逐步划定覆盖全部城市、小城镇和农村的耕地红线。

　　此次《通知》要求在已有划定永久基本农田工作的基础上，将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田。此外，它还规定了先行展开城市和具体时间表。根据《通知》安排，北京、沈阳、上海、南京、苏州、杭州、厦门、郑州、武汉、广州、深圳、成都、贵阳、西安14个城市周边永久基本农田划定工作将先行展开，全国永久基本农田划定和成果完善工作将于2016年底前全面完成。这既是对有关部门和各级地方党政领导的一道明令，也为严防死守耕地红线提供了有力保障。

　　《通知》指出，划定工作要贯彻落实中央的最新要求，遵循耕地保护优先、数量质量并重的原则，按照布局基本稳定、数量不减少、质量有提高的要求，严格划定永久基本农田保护红线。

　　划定永久基本农田保护“红线”，要与城市开发边界和生态保护红线划定等工作协同开展，与经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等多规合一工作相衔接；在划定过程中，涉及基本农田数量或布局发生变化、需要相应调整土地利用总体规划的，应依法依规、规范有序进行调整完善。

　　两部要求，各省(区、市)先从500万以上人口特大城市、省会城市、计划单列市开始，按照城镇由大到小、空间由近及远、耕地质量等别和地力等级由高到低的顺序，稳步有序开展划定工作。此外，要加强部省联动、部门协同。划定工作由县级以上地方各级人民政府负主体责任，由国土资源主管部门会同同级农业主管部门负责组织实施，两部负责宏观指导、监督检查。

　　不过，这些好规定在执行过程中仍存在跑偏甚至沦为一纸空文的可能，因此必须给基层政府戴上“紧箍咒”。对此，《通知》从强化组织保障、加强指导监督和加强宣传引导三方面提出了具体要求。要求各地加强政府组织领导，认真谋划，精心部署，做到人员落实、经费到位，确保按时、保质、保量完成各项工作任务；要建立定期上报和通报制度，适时督导、检查；对不按规定划定永久基本农田的，要依法依规追究有关单位和个人责任。

　　张占录表示，城镇周边耕地一旦划为永久基本农田，意味着“一寸都不能占”，目前“摊大饼”式的城市扩张模式将受到遏制。

　　姜大明也曾表示，永久基本农田一经划定，城市建设必须跳出去，搞串联式、组团式、卫星城式发展。他还称，将在此基础上，修订城市土地利用规划和城市建设规划，尽快把城市发展边界确定下来。