三权分置 有序流转 规模适度
编者按
前不久，中办、国办印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》），这是深化农村改革、推动三农事业发展的一项重要举措。对于流转的形势、土地集中的路径、规模经营的方式，各地都在进行着各种各样的探索。日前，农业部举办了学习贯彻《意见》的专题培训班，对于在实践过程中，要把握哪些原则、避免哪些问题做了详细解读。各省市代表也分享了各自在实践中的经验。
贯彻落实《意见》重点把握八个方面
（一）以“三权分置
”重大理论创新为指导
“三权分置”是引导土地有序流转的重要基础，既可以维护集体土地权益，保护农户的承包权益，又能够放活土地经营权，解决土地要素优化配置的问题；既可以适应二三产业快速发展的实际，让农村劳动力放心转移就业、放心流转土地，又能够促进土地规模经营的形成，加快农业农村发展。总之，实现“三权分置”，是一个重大理论创新，也是深化农村土地制度改革的一个基本遵循。
（二）抓住稳定承包关系这一基础
现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，是维护农民土地承包经营权的基础。关键要搞好承包地确权登记颁证，健全土地承包经营权登记制度，颁发权属证书，强化物权保护，为土地经营权流转奠定坚实的产权基础。
（三）确保土地经营权流转有序进行
遵循经济发展规律，不超越阶段；尊重农民的意愿，不强迫命令；保护经营者权益，不随意毁约；遵守法制规范，不留隐患漏洞。
（四）把握好规模经营的度
土地经营规模要与农业劳动力和人口流出相适应，要兼顾效率与公平、发展与稳定。《意见》提出，对土地经营规模的务农收入相当于当地二、三产业务工收入的，土地经营规模相当于当地户均承包土地面积10~15倍的，应当给予重点扶持。
（五）在稳定家庭经营基础上培育新型经营主体
要推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，促进多种经营方式共同发展，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。
（六）充分尊重农民意愿
任何改革创新都要充分尊重农民意愿，激发农民的积极性和创造性；任何改革创新都要得到农民的认同，即使办好事，首先也要农民愿意。
（七）坚守农地农用的底线
加强对工商企业下乡租赁农户承包地的准入监管，加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名搞“非农化”建设。
（八）重点支持粮食规模化生产
要尽快落实《意见》中的扶持措施，在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区，引导经营主体生产粮食；合理引导粮田流转价格，以降低粮食生产成本，稳定粮食种植面积，调动流入方种粮积极性。
(摘编自农业部部长韩长赋在宣传贯彻《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》视频会议上的讲话）
江苏：突出把控规模经营之“度”
日前，江苏省出台了《关于积极引导农村土地经营权有序流转促进农业适度规模经营健康发展的实施意见》，要求江苏各地依据自然经济条件、劳动力转移、农业机械化、农村社会保障水平等因素，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准，防止脱离实际片面追求规模的倾向。明确提出“现阶段重点扶持土地经营规模100亩至300亩的种粮农民”，将规模经营的“度”牢牢地把控住。
在突出把控规模经营之“度”上，江苏省坚持以市场为导向，因地制宜创新规模经营方式，走适度的农业规模经营之路，努力实现土地产出最大化、农业效益最大化、农民收入最大化。一是把握农村劳动力转移的度，推进经营形式多样化。在农民大量转移并已具备较高社会保障水平的地区，重点引导承包权和经营权实行完全分离，推进土地整体流转。如昆山、太仓等苏南的县（市）土地流转发展较快，大部分村组建了土地股份合作社，在此基础上，发展家庭农场和合作农场，把现代管理要素植入农场生产经营全过程。在普遍存在兼业化和纯农户的地区，重点引导承包权和经营权实行部分分离，发展服务为主导规模经营，如射阳县联耕联种、睢宁县农田托管、邳州市“七统一自”等规模经营模式。二是把握土地集中的度，推进经营规模合理化。坚持发展以农户为主体的适度规模经营。实行专项扶持，省级财政每年投入土地流转补贴资金，引导土地向专业大户、家庭农场、农民合作社等以农民为主体的新型农业经营主体流转。实行分类指导，综合考虑人地资源禀赋和城乡居民收入差距，对土地集中的“度”进行了专门测算，提出了粮食生产的最优规模和规模区间。对专业大户、家庭农场、土地股份合作社三类以农户为主体的规模经营情况进行监测，重点引导发展100亩至300亩的规模经营。三是把握要素配置的度，推进经营效益最大化。坚持市场对资源配置的决定性作用，推进机械、装备、技术、资本优化组合，实现规模经营效益最大化。推进农村产权交易市场建设，全面建成乡镇土地流转服务中心，初步构建土地承包纠纷调解仲裁体系，引导由农户自主按市场机制流转土地承包经营权。推进社区股份合作社股权等各类农村资产资源交易，盘活农村闲置资产。分类培育新型农业经营主体，省级财政每年安排农民合作社、龙头企业扶持资金4.6亿元，引导各类经营主体竞相发展、各展所长、优势互补。 杨天水
合肥：严格监管保障流转
安徽省合肥市为防范和化解土地流转中可能产生的经营风险和矛盾纠纷，制定了一系列强化监管措施，有效保障了农村土地流转健康有序发展和农村社会稳定。
建立流转风险防范机制。合肥市出台了《关于进一步加强农村土地承包经营权规范管理的意见》，突出重点区域，加强风险防范，建立土地流转风险保障金制度。受让方自土地流转合同签订生效之日起10日内，预付全年土地流转租金，自第二年起，每年年初预付全年土地流转租金。土地流转面积超过500亩以上的受让方，按不低于一个年度的土地流转租金向乡镇三资委托代理中心缴纳风险保障金，实行缴纳企业专户存储管理，待流转合同到期后返还本息。当受让方无法支付土地租金时，乡镇政府首先使用风险保障金兑现农户租金，不足部分依法追缴到位，以确保土地转出方利益。
建立受让方资质准入机制。合肥市出台了《合肥市工商企业租赁农户承包土地准入和监管制度》，在流转合同签订前，出让方可申请所在地农村土地承包管理机构组织有关单位，对企业（受让方）的农业经营能力情况、资信和项目等进行审查，维护农民流转土地的合法收益权益。
建立动态监管机制。各级农业部门和乡镇政府加大对规模流转土地使用情况的动态监测工作力度，防范经营风险和流转土地“非农化”，促进投资企业健康持续发展。
建立流转纠纷调处机制。健全村级协调、乡镇调解、县（市）区仲裁、司法保障的土地承包纠纷调处体系，维护流转双方合法权益。
建立农村综合产权交易机制。出台了《合肥市人民政府关于规范农村产权交易管理工作的意见》，明确将农村土地承包经营权交易（流转）纳入农村产权交易范围。逐步构建全市“三级联动、一体建设，分级交易、统一规范”的农村产权交易市场体系，推动农村土地承包经营权、林权、村级集体物业等产权入市交易，促进农民和农村集体经济组织的“资源变资产、资产变资本、资本变股份、股份市场化”。耿峰
福建：配套政策保障农户权益
2014年11月，国办、中办印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，福建省迅速响应，于12月出台了《福建省人民政府办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》，从推进土地承包经营权确权登记颁证工作、发展多种形式适度规模经营、建立健全农村土地流转服务平台、扶持发展新型农业经营主体、开展新型职业农民教育培训、加强农村经营管理体系建设等方面，提出了实施意见。
福建省在财政、税收、信贷、保险、规模经营用地等方面对土地流转给予了政策支持，出台配套政策，激励土地流转。对全省20个一般发展水平县每年建立一个千亩以上的高优农业发展示范片，省级以上财政从2011年起连续3年每年给予100万元资金补助。福建省农业厅、财政厅《关于印发2014年福建省粮食产能区增产模式攻关与推广项目实施方案的通知》中明确规定：适度规模经营补贴对象为在粮食产能区内土地经营权流转面积100亩以上、流转期限3年以上，财政每亩一次性补贴100元。2013年莆田市政府要求市、县财政每年安排专项资金，对流转面积达200亩以上，且进入乡镇土地流转服务中心备案的专业大户或农业企业每年每亩给予100元的一次性奖励补助。龙岩连城县从2013年起每年筹集100万元专项奖补资金，对当年新增规模经营耕地面积100亩以上且流转期限在3年以上的经营主体，给予每亩100~200元的一次性补助。上杭县农业局、财政局联合下发《上杭县2013年土地流转规模经营扶持项目实施办法》，积极扶持土地流转规模经营项目。沙县继续实施农业项目贷款贴息政策，对通过农村土地承包经营权流转而取得农村土地经营权，从事种植业、养殖业、农副产品加工业的企业（合作社）或个人进行贷款贴息。并设立土地信托流转风险保证金，县财政先行拨付150万元，对集中连片信托流转100亩以上，流转期限5年以上的土地设立风险保证金，用于支付土地流转业主因经营不善等原因无法履行土地信托流转合同的租金，以保障农户权益。 陈玲
延边：尝试多形式土地经营权抵押贷款
吉林省延边州在全面开展农村土地承包经营权确权登记工作以来，尝试开展多种形式的土地经营权抵押贷款，全州农村土地经营权抵押贷款额度有了较大的提升。虽然目前全州仅有一个村颁发了农村土地承包经营权证，但完成经营土地面积测量、确认的农户重新与村里签订了土地承包合同，将过去所说的册外地也纳入到了承包合同中，有些县市农户利用土地承包合同就可以进行土地经营权抵押贷款。2014年，延边州农村承包土地经营权抵押贷款额度为1.6个亿，是2013年贷款总额的7倍。
利用农村土地承包经营权证或其他方式承包合同贷款。此种贷款主要针对具有农村土地承包经营权证的农户及流转一般农户土地的新型农业经营主体。新型农业经营主体用流转农户的土地贷款时，需征得土地流出方的签字同意并抵押农村土地承包经营权证。
开展“政银保”贷款。“政银保”贷款是通过政府、银行、保险三方合作，利用农村土地经营权抵押担保贷款的形式解决延边州专业农场等新型农业经营主体融资困难、发展需求的新的农业贷款模式。保险公司向贷款户收取1.5%的保险费,银行相应降低贷款利率,贷款户一年期贷款费率为8.7%，比其他方式贷款费率增加0.9%,保险公司和物权融资服务中心对所办理的贷款按照8：2的比例承担贷款风险。
对新型农业经营主体发放《农村土地经营权证》进行贷款。2014年，针对规模经营户流转一般农民土地有二手土地经营权但没有政府或有关部门颁发的经营权证明，很难用土地经营权获得贷款的情况，延边州和农业银行合作，由农业部门为经营土地100亩以上的规模经营户办理《农村土地经营权证》，农业银行通过抵押《农村土地经营权证》并到农业部门办理土地经营权抵押登记的办法，在全国率先开展了农村土地经营权抵押贷款工作。目前，全州共有97家新型农业经营主体利用流转来的农村土地经营权抵押贷款5021万元。其业务主要针对流转一般农户土地，而没有农村土地承包经营权证的新型农业经营主体，且经营规模在100亩以上，只要有土地承包经营权证或土地流转合同就可办理农村土地经营权抵押贷款。同时对农村土地经营权流转费用“一年一付”的农户，同时满足以下条件的也可以贷款。一是贷款用于生产性流动资金需求；二是贷款额度不超过生产成本的70%；三是前期已累计交清2年期及以上租金；四是已投保政策性农作物保险。这项工作的开展是农村产权制度的一项重大变革，实现了农村土地资源变资产、资产变资金的有效转化，在破解家庭农场等新型农业经营主体融资难题上迈出了坚实的一步。